Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-20TL03282

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Montpellier de surseoir à statuer jusqu'à ce que la commission de recours du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat rende un avis ou une recommandation, et d'annuler l'arrêté du 11 juin 2018 par lequel le ministre de l'intérieur a prononcé sa révocation.

Par un jugement n° 1804647 du 3 juillet 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 31 août 2020 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 20MA03282, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°20TL03282, M. B A, représenté par Me Cacciapaglia, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 3 juillet 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 11 juin 2018 par lequel le ministre de l'intérieur a prononcé sa révocation ;

3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de procéder à sa réintégration et à la reconstitution de ses droits sociaux et de ses droits à la retraite, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- le jugement est entaché d'irrégularité en ce qu'il a renversé la charge de la preuve des faits et a retenu qu'en l'absence de matérialité des faits, les fautes reprochées étaient établies ; le tribunal ne pouvait par ailleurs préjuger de la décision du ministre alors qu'il a constaté que la procédure suivie devant le conseil de discipline était viciée ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure en l'absence de parité des membres siégeant au conseil de discipline du 15 mars 2017 ; l'administration ne pouvait de nouveau le convoquer pour un second conseil de discipline sans violer les dispositions du décret du 28 mai 1982 ;

- elle est également entachée d'un vice de procédure en l'absence de mise au vote de l'ensemble des sanctions lors du conseil de discipline : ce vice a exercé une importante influence sur le sens de la décision prise et l'a privé d'une garantie ;

- elle est entachée d'un vice de forme substantiel en l'absence de parité entre les membres de l'administration et du personnel ;

- elle est entachée d'une erreur de fait en ce qu'elle vise l'avis du conseil de discipline du 7 février 2018 ;

- elle a été prise en violation de la loi du 13 juillet 1983, du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat et du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation et disproportionnée au regard de son parcours professionnel, de l'abandon de fait des poursuites alors qu'il devait être réintégré, et de ce qu'il a été relaxé par le tribunal correctionnel de Perpignan de certains faits reprochés ; les seuls faits établis par le jugement du 31 mai 2017 de ce tribunal ont été commis en dehors de son service et présentent un caractère isolé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er février 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés, en renvoyant à ses observations présentées devant le tribunal.

Par une ordonnance en date du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A.

Par ordonnance du 8 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 juillet 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ;

- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Delepine substituant Me Cacciapaglia, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, qui a été engagé en qualité de sous-brigadier le 1er octobre 1987 et a été promu au grade de major de police depuis le 1er janvier 2010, était affecté à la direction zonale de la police aux frontières Sud - direction interdépartementale des Pyrénées-Orientales à Perpignan depuis le 1er octobre 2011. Une procédure judiciaire a été engagée à son encontre en février 2016 et il a fait l'objet d'une enquête administrative menée par l'Inspection générale de la police nationale le 15 avril 2016 sur saisine du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Perpignan pour des manquements professionnels et déontologiques. M. A a été suspendu de ses fonctions par arrêté du ministre de l'intérieur du 27 janvier 2017. Par un jugement du 31 mai 2017, le tribunal correctionnel de Perpignan l'a condamné à une peine d'emprisonnement d'une durée d'un an, a prononcé le sursis à exécution de cette peine, rejeté la demande de dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire et l'a condamné au paiement d'une amende de 20 000 euros. Le tribunal l'a reconnu coupable des faits de recours aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé commis du 1er mai 2012 au 31 décembre 2013 et d'exécution d'un travail dissimulé commis du 1er octobre 2013 au 30 novembre 2014. Par un arrêté du 11 juin 2018, le ministre de l'intérieur a prononcé sa révocation. Par jugement du 3 juillet 2020 dont M. A relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel.

3. M. A ne peut dès lors utilement soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité en ce que le tribunal a renversé la charge de la preuve des faits et a retenu qu'en l'absence de matérialité des faits, les fautes reprochées étaient établies. De même, si M. A soutient que le tribunal ne pouvait pas préjuger de la décision du ministre de l'intérieur alors qu'il a constaté que la procédure suivie devant le conseil de discipline était viciée, un tel motif relève du bien-fondé du jugement et n'est pas susceptible d'affecter sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

4. En premier lieu, M. A invoque de nouveau en appel, l'irrégularité de la procédure suivie en raison de la nouvelle saisine du conseil de discipline le 7 février 2018, du fait de l'absence de parité des membres siégeant au conseil de discipline convoqué une première fois le 15 mars 2017 alors que celui-ci avait émis un avis. Toutefois, il n'apporte aucun élément de fait ou de droit nouveau. Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter le moyen ainsi soulevé par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 6 à 10 du jugement.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat applicable à l'espèce : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. / Premier groupe : - l'avertissement ; - le blâme. / Deuxième groupe : - la radiation du tableau d'avancement ; - l'abaissement d'échelon ; - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ; - le déplacement d'office. / Troisième groupe : - la rétrogradation ; - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans. / Quatrième groupe : - la mise à la retraite d'office ; - la révocation. ". Aux termes de l'article 8 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le conseil de discipline, au vu des observations écrites produites devant lui et compte tenu, le cas échéant, des déclarations orales de l'intéressé et des témoins ainsi que des résultats de l'enquête à laquelle il a pu être procédé, émet un avis motivé sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. / A cette fin, le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction proposée, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille un tel accord. / La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée et être transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Lorsque cette autorité prend une décision autre que celle proposée par le conseil, elle doit informer celui-ci des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre sa proposition. / Dans l'hypothèse où aucune des propositions soumises au conseil de discipline, y compris celle consistant à ne pas prononcer de sanction, n'obtient l'accord de la majorité des membres présents, le conseil est considéré comme ayant été consulté et ne s'étant prononcé en faveur d'aucune de ces propositions. Son président informe alors de cette situation l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Si cette autorité prononce une sanction, elle doit informer le conseil des motifs qui l'ont conduite à prononcer celle-ci ".

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Il ressort des énonciations du procès-verbal de la séance du conseil de discipline du 7 février 2018 que la sanction de révocation la plus élevée sur laquelle les membres du conseil de discipline se sont d'abord prononcés, a recueilli 7 voix favorables et 7 voix défavorables. La sanction de mise à la retraite d'office a été rejetée avec 1 voix favorable et 13 défavorables. L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans a quant à elle recueilli six votes favorables et 8 défavorables. La rétrogradation a ensuite été rejetée à l'unanimité. La sanction de déplacement d'office puis celle d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quinze jours ont chacune recueilli 1 voix favorable et 13 voix défavorables. Enfin, l'abaissement d'échelon, le blâme et l'avertissement ont été rejetés à l'unanimité, comme l'absence de sanction. S'il est constant que la présidente du conseil de discipline a omis de mettre aux voix la proposition de radiation du tableau d'avancement, sanction du deuxième groupe, cette circonstance n'a exercé, en l'espèce, aucune influence sur le sens de la décision prise ni privé l'intéressé d'une garantie. En effet, alors qu'aucune majorité pour l'une des sanctions n'a pu se dégager, la révocation a recueilli le nombre le plus élevé de voix tandis que les sanctions des premier et deuxième groupes ont été rejetées à l'unanimité, à l'exception du déplacement d'office et de l'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de quinze jours qui ont recueilli treize voix défavorables sur quatorze. Par suite, le moyen tiré de l'absence de mise aux voix de l'ensemble des sanctions lors du conseil de discipline doit être écarté.

8. En troisième lieu, si M. A soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de forme substantiel en l'absence de parité entre les membres de l'administration et du personnel lors de la séance du conseil de discipline du 15 mars 2017, un tel moyen est inopérant dès lors qu'ainsi qu'il a été exposé précédemment, l'administration a convoqué de nouveau en nombre égal les représentants du personnel et de l'administration afin que ledit conseil se prononce lors de la séance du 7 février 2018.

9. En quatrième lieu, pour les motifs qui viennent d'être exposés, le moyen tiré de l'erreur de fait dont serait entaché l'arrêté attaqué en ce qu'il vise l'avis du conseil de discipline du 7 février 2018 ne peut qu'être écarté. Il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions prévues par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat et le décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, pour les motifs pertinemment retenus aux points 6 à 10 du jugement contesté.

10. En cinquième lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

11. Pour prononcer la révocation de M. A, le ministre de l'intérieur s'est fondé en premier lieu sur les faits commis hors service, entre le 1er mai 2012 et le 31 décembre 2013, à l'occasion de la construction de sa villa privée à , par lesquels il a usé de pratiques malhonnêtes en ayant sciemment recours aux services d'un maçon dont il rémunérait en partie les travaux en espèces, sans facture et non déclarés, et qui employait de la main-d'œuvre clandestine au mépris des obligations sociales et fiscales régissant ce domaine d'activité. Si M. A a été relaxé par le tribunal correctionnel de Perpignan des faits de " exécution d'un travail dissimulé " et " soumission d'une personne vulnérable ou dépendante à des conditions d'hébergement indignes " entre le 1er mai 2012 et le 31 décembre 2013, qui ont été considérés comme n'étant pas établis, ce même jugement rendu le 31 mai 2017 et devenu définitif l'a déclaré coupable de " recours aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé entre le 1er mai 2012 et le 31 décembre 2013 ", ainsi que des faits de " exécution d'un travail dissimulé " commis du 1er octobre 2013 au 30 novembre 2014. La matérialité de ces faits a ainsi été établie par le jugement du tribunal correctionnel de Perpignan. Le ministre de l'intérieur s'est fondé en deuxième lieu sur le libre exercice par M. A, entre le 1er octobre 2013 et le 30 novembre 2014, d'une activité privée à but lucratif d'agent commercial pour le compte de deux sociétés spécialisées dans la vente de véhicules automobiles d'occasion, sans requérir son immatriculation au répertoire des métiers ou des entreprises ou au registre du commerce et des sociétés et sans procéder aux déclarations idoines auprès des organismes de protection sociale et de l'administration fiscale relativement à ses revenus s'élevant en l'occurrence à 10 586 euros encaissés par virement sur son compte bancaire. Si, contrairement à ce qui est mentionné dans la décision contestée, la matérialité de ces faits n'a pas été établie par l'autorité judiciaire qui n'était pas saisie de ceux-ci, il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du procès-verbal d'audition de M. A dans le cadre de l'enquête administrative du 21 juin 2016, que l'intéressé a admis la véracité de son activité privée à but non lucratif d'agent commercial, comme apporteur d'affaires pour le compte de deux sociétés spécialisées dans la vente de véhicules d'occasion, sans jamais rien déclarer et sans autorisation de l'administration. La matérialité de ces faits reconnus par M. A doit dès lors être regardée comme établie. Le ministre de l'intérieur s'est ensuite fondé sur des manœuvres tendancieuses dont aurait usé M. A, en encaissant à des fins manifestement litigieuses des sommes d'argent ne lui étant pas destinées sur son compte bancaire personnel. Ainsi, le 31 mars 2014, il a accepté d'encaisser sur son compte un chèque de 78 000 euros émis au profit d'un ami en difficulté financière et en litige avec plusieurs créanciers notamment sa banque, permettant à l'intéressé de dissimuler à ces derniers l'existence de moyens de recouvrement et de récupérer ladite somme d'argent par l'intermédiaire de virements au bénéfice du frère de l'ami précité. Entre octobre et décembre 2014, il a aussi encaissé sur son compte bancaire personnel des virements provenant d'une société roumaine débitrice de l'entreprise de sa compagne, sommes échappant ainsi à l'administration fiscale. Si M. A a notamment exposé lors de l'enquête administrative que l'origine des fonds qui ont transité sur son compte bancaire était transparente, il a reconnu les faits reprochés. Au regard de l'ensemble des faits reprochés, la commission de recours du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat saisi par l'intéressé a maintenu la sanction de révocation le 18 décembre 2018. Eu égard à la gravité des faits reprochés, à la circonstance que M. A ne pouvait ignorer la réglementation sociale au regard de ses précédentes fonctions exercées dans un groupe d'enquête spécialisé dans la lutte contre le travail dissimulé, et au fait que le comportement de l'agent est contraire à l'éthique et aux obligations statutaires et déontologiques qui s'imposent, y compris hors service, aux fonctionnaires de la police nationale, expérimentés et gradés de surcroît, alors même que M. A n'a fait l'objet d'aucune sanction depuis sa prise de fonctions au sein de la police nationale, la sanction de révocation prise à son encontre n'est pas disproportionnée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les frais d'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, une somme à verser au conseil de M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

14. M. A ne justifie pas avoir engagé, dans la présente instance, des frais mentionnés à l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Dès lors, ses conclusions, tendant à la condamnation de l'Etat aux entiers dépens ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Blin, présidente assesseure,

Mme Arquié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022.

La rapporteure,

A. Blin

La présidente,

A. Geslan-Demaret

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°20TL03282