Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX02343

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

Mme G D, M. E D, Mme F D et Mme H C ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal partiel de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême.

Par un jugement n° 2000326 du 8 avril 2021, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle concerne le classement en zone A de l'intégralité des parcelles cadastrées section AN n° 58, 102 et 103, a mis à la charge de la communauté d'agglomération le versement aux demandeurs de la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 1er juin 2021, la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, représentée par la SELARL Valadou-Josselin et Associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 8 avril 2021 ;

2°) de rejeter les conclusions des demandeurs tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 ou, subsidiairement, de surseoir à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour permettre la régularisation des illégalités identifiées le cas échéant ;

3°) de mettre à la charge des consorts D le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, les parcelles AN 102 et 103, qui s'ouvrent sur de vastes espaces agricoles et naturels et qui représentent une surface particulièrement importante puisqu'elles s'étendent sur 17 550 m², ne s'insèrent pas, pour leur partie nord, dans un espace urbanisé ; elles marquent une rupture nette de l'enveloppe bâtie ; la construction implantée sur la parcelle AN n° 58 est une construction isolée ;

- le classement contesté constitue une traduction cohérente du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du PLUi ; au contraire, un classement en zone U aurait été incohérent avec le parti d'urbanisme retenu consistant à n'ouvrir à l'urbanisation que les enclaves non bâties ceinturées d'espaces urbanisés et de superficie limitée, ce qui n'est pas le cas ;

- à supposer même qu'un classement en zone U aurait pu être admis, il ne peut en être déduit que le classement en zone A serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; en jugeant autrement, le tribunal a commis une erreur de droit sur le contrôle du juge en la matière ;

- le classement de l'intégralité de ces parcelles en zone A est parfaitement justifié et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- sur l'effet dévolutif de l'appel, elle s'en remet à ses écritures devant le tribunal dont elle joint une copie ;

- si la cour devait retenir une illégalité, elle ferait usage des pouvoirs qu'elle tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 9 août 2021, Mme G D, M. E D, Mme F D et Mme H C, représentés par Me Jollit, concluent au rejet de la requête ou, subsidiairement, à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme dans l'attente d'une régularisation et à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême le versement à chacun d'eux de la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les moyens invoqués par la communauté d'agglomération du GrandAngoulême ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme I B,

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public,

- et les observations de Me Varnoux, représentant la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, et de Me Jollit, représentant M. et Mmes D et A C.

Considérant ce qui suit :

1. Mme G D, M. E D, Mme F D et Mme H C, propriétaires des parcelles cadastrées section AN n° 58, 102 et 103 situées à Saint-Yrieix-sur-Charente, ont saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal partiel de la communauté d'agglomération. La communauté d'agglomération fait appel du jugement du 8 avril 2021 par lequel le tribunal a annulé cette délibération en tant qu'elle porte sur le classement en zone agricole de l'intégralité des parcelles cadastrées section AN n° 58, 102 et 103. Elle doit être regardée comme demandant l'annulation des articles 1er et 2 du jugement.

2. Pour prononcer l'annulation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal contesté, le tribunal a estimé que les auteurs du document d'urbanisme avaient entaché leur décision d'erreur manifeste d'appréciation en classant la totalité des trois parcelles des consorts D en zone agricole.

3. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, le " projet d'aménagement et de développement durables définit () Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques () " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Selon l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-23 du même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

5. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

6. Parmi les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme contesté, figure notamment celui de " préserver les espaces agricoles en limitant l'étalement urbain ". Le projet d'aménagement et de développement durables présente également un axe consistant à atteindre un " territoire structuré autour du cœur d'agglomération et de ses centralités " et identifie dans ce but la ville centre comme pôle central, des centralités structurantes, des centralités secondaires, dont fait partie la commune de Saint-Yrieix-sur-Charente, des centralités complémentaires et des hameaux. Ce document identifie, s'agissant des centralités secondaires, une problématique de fort étalement urbain et un enjeu prioritaire visant à fixer des limites à l'urbanisation et recentrer le développement au plus près des équipements et des services. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme rappelle l'objectif de préservation des espaces agricoles et expose que les zones agricoles progressent de 59 % par rapport aux documents d'urbanisme précédents. Il résulte également du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu classer en zones urbaines essentiellement les enveloppes urbaines existantes, y compris les enclaves définies comme des " espaces non bâtis ceinturés d'espaces d'urbanisés et d'une superficie limitée ", ainsi que les regroupements bâtis d'au moins 30 constructions dont certaines antérieures à l'année 1900 et comportant au moins un lieu de vie. Les autres regroupements bâtis sont, aux termes du rapport de présentation, classés en zone naturelle ou agricole.

7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants, d'une surface totale de plus de 2 ha d'un seul tenant, sont situées dans le village des Mesniers, en bordure de la rue des Mesniers, au sud de cette rue. La parcelle AN 102, la plus à l'ouest, d'une superficie de 8 780 m², est bordée par la rue sur environ 63 mètres et s'étend au sud sur une profondeur de 218 mètres environ. La parcelle AN 58, d'une superficie de 2 470 m², qui supporte une maison d'habitation et qui jouxte la parcelle AN 102, est bordée par la rue sur environ 40 mètres et s'étend sur une profondeur de 55 mètres environ. Enfin, la parcelle AN 103, la plus à l'est, d'une superficie de 8 770 m², est bordée par la rue sur environ 48 mètres et s'étend sur une profondeur d'un peu plus de 105 mètres. Si des constructions sont présentes à l'ouest et à l'est des parcelles, ces constructions, situées uniquement en bordure de rue, sont séparées de la maison des requérants d'une distance d'environ 112 mètres à l'ouest et 85 mètres à l'est et l'ensemble formé par les trois parcelles se trouvent dans un compartiment de terrain distinct et s'ouvrent au sud, au sud-ouest et au sud-est, sur un vaste espace agricole. Dans ces circonstances, les parcelles ne peuvent être regardées comme constituant une enclave au sein de l'enveloppe urbaine du village ou d'un regroupement bâti. Ces parcelles, alors même que l'une d'elle supporte une maison d'habitation et qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une exploitation agricole depuis de nombreuses années, sont en nature de prairie et aucune pièce du dossier ne permet d'estimer qu'elles seraient privées de potentiel agronomique, biologique ou économique, quand bien même l'accès d'engins agricoles à la voie publique serait difficile. Au demeurant, si les requérants soutiennent que le village des Mesniers n'accueille plus d'exploitations agricoles, il ressort des pièces du dossier que des terres cultivées jouxtent leurs terrains. La desserte de ces terrains par les réseaux, la réservation de numéros de voirie et le paiement de la taxe foncière en fonction d'une qualification de terrain à bâtir sont sans influence sur la légalité de leur classement au plan local d'urbanisme. Si, par ailleurs, il ressort du rapport de présentation que la commune doit permettre la création de logement estimés nécessaires sur le périmètre du plan local pour une surface d'environ 10 ha, il ressort des pièces du dossier que ces besoins doivent être pourvus par la constitution de zones 1AU sur des parties du territoire correspondant aux critères d'éligibilité de proximité avec le centre ou avec des équipements collectifs, fixés par les auteurs du plan. Ainsi, eu égard au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local, à la configuration des lieux et à la taille des parcelles concernées, et malgré l'avis donné par la commission d'enquête en faveur d'un classement en zone urbaine au moins de la partie nord des parcelles des requérants, la communauté d'agglomération du GrandAngoulême n'a pas entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en totalité en zone agricole.

8. Il résulte de ce qui précède que la communauté d'agglomération du GrandAngoulême est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle concerne le classement des parcelles cadastrées section AN n° 28, 102 et 103 au motif que ce classement en zone agricole était entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Il appartient à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts D et C.

9. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale () ".

10. Il ressort des pièces du dossier de première instance que les maires des communes ont été convoqués, par courriel du 18 octobre 2019, pour participer à la conférence intercommunale prévue par les dispositions précitées, qui s'est tenue le 5 novembre 2019 à 19h, et que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été présenté à ces élus, ainsi que le mentionnent les visas de la délibération contestée du 5 décembre 2019. Par suite, le moyen tiré de l'absence de convocation et de réunion de la conférence intercommunale doit être écarté.

11. Si les requérants ont indiqué dans leurs écritures de première instance que " se pos(ait) la question de l'association et des avis des communes limitrophes ", leurs allégations sur ce point ne sont pas assorties de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

12. Aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale () ". L'article L. 153-9 du même code dispose toutefois que : " I.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. II.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté. () ".

13. Il ressort des pièces du dossier que l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal a été prescrite par délibération du 26 mars 2015 de la communauté d'agglomération du Grand-Angoulême qui comportait alors 16 communes. Le 1er janvier 2017, cette intercommunalité a fusionné avec plusieurs communautés de communes regroupant 22 communes, pour former la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, laquelle a poursuivi la procédure engagée avant la fusion, sans l'étendre à la totalité de son territoire. Ni l'article L. 153-9 cité ci-dessus ni aucune autre disposition ne faisait obligation à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême d'étendre la procédure d'élaboration à la totalité de son territoire issu de la fusion intervenue postérieurement à l'engagement de la procédure. Dès lors, en approuvant un plan local d'urbanisme intercommunal partiel, la communauté d'agglomération du GrandAngoulême n'a ni méconnu l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme, ni entaché sa décision d'erreur de droit.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération du GrandAngoulême est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle porte sur le classement de la totalité des parcelles cadastrées section AN n° 28, 102 et 103 en zone agricole.

15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts D et C, solidairement, le versement à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême de la somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance exposés. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême le versement des sommes que demandent les intimés sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 8 avril 2021 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de première instance des consorts D et C auxquelles le tribunal a fait droit aux articles 1er et 2 du jugement du 8 avril 2021, ainsi que leurs conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : Les consorts D et C verseront solidairement à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, à Mme G D, à M. E D, à Mme F D et à Mme H C.

Délibéré après l'audience du 14 juin 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Laury Michel, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022.

La première assesseure,

Nathalie GayLa présidente-rapporteure,

Elisabeth B

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne à la préfète de la Charente en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.