Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX02854

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par trois requêtes distinctes, M. A B a demandé au tribunal administratif de La Guadeloupe d'annuler l'arrêté du 3 juin 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a prolongé son congé de longue durée pour " pathologie contractée hors du cadre des fonctions ", l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel ce même préfet a rejeté sa demande de reconnaissance de l'imputabilité de sa maladie au service, l'arrêté du 19 février 2020 par lequel le préfet a prolongé son congé de longue durée en ce qu'il prévoit qu'il percevra un demi-traitement du 25 octobre 2019 au 24 janvier 2020 et l'arrêté du 7 mai 2020 par lequel le préfet l'a placé en disponibilité d'office pour raison de santé pour une période de six mois à compter du 25 janvier 2020. Il a également demandé au tribunal de condamner l'Etat à lui verser le complément de rémunération dont il a été privé entre le 25 octobre 2019 et le 24 janvier 2020 ainsi qu'une somme de 100 000 euros en réparation des différents préjudices qu'il estime avoir subis. Enfin, il a demandé au tribunal d'enjoindre au préfet de la Guadeloupe de reconnaitre l'imputabilité au service de sa pathologie, de le rétablir dans tous ses droits à plein traitement et de lui verser les sommes correspondantes.

Par un jugement n° 1900889-2000346-2000659 du 1er avril 2021, le tribunal administratif de la Guadeloupe a annulé l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a rejeté la demande de M. B tendant à la reconnaissance de l'imputabilité de sa maladie au service et a rejeté le surplus de ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 1er juillet 2021 et un mémoire ampliatif enregistré le 19 juillet 2021, M. B, représenté par Me Richard, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 1er avril 2021 en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à ses demandes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 3 juin 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a prolongé son congé de longue durée pour " pathologie contractée hors du cadre des fonctions ", l'arrêté du 19 février 2020 par lequel ce même préfet a prolongé son congé de longue durée en ce qu'il prévoit qu'il percevra du 25 octobre 2019 au 24 janvier 2020 un demi-traitement et l'arrêté du 7 mai 2020 par lequel le préfet l'a placé en disponibilité d'office pour raison de santé pour une période de six mois à compter du 25 janvier 2020 ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser le complément de traitement dont il a été privé soit la somme de 50 966,92 euros arrêtée au 31 août 2020, sauf à parfaire, outre les traitements postérieurs ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés pour l'instance.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé et a irrégulièrement rejeté comme irrecevables ses conclusions indemnitaires dès lors qu'il a formé une demande indemnitaire préalable et l'a produite devant le tribunal ;

- l'annulation de l'arrêté du 5 juillet 2019 a privé de base légale l'arrêté du 19 février 2020 ;

- sa maladie est imputable au service ;

- l'arrêté du 3 juin 2019 est insuffisamment motivé au regard de l'imputabilité au service de sa maladie ;

- l'arrêté du 7 mai 2020 a été pris en méconnaissance de l'article 2 du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 dès lors qu'aucune période de préparation au reclassement ne lui a été proposée ;

- il justifie du montant de son préjudice financier.

Par un mémoire enregistré le 7 avril 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n°86-442 du 14 mars 1986 ;

- le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C ;

- et les conclusions de Mme Le Bris, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, attaché d'administration de la police nationale, affecté depuis 2012 au sein de la direction départementale de la police aux frontières de la Guadeloupe en qualité de chef du département des finances, a été placé en congé de longue maladie du 31 octobre 2014 au 14 mai 2015. Il a de nouveau été arrêté pour raisons de santé et placé en congé de longue durée le 25 janvier 2016. Le 4 avril 2017, il a sollicité la reconnaissance de l'imputabilité au service de la maladie dont il souffre. Par un arrêté du 5 juillet 2019, pris au vu de l'avis défavorable rendu par la commission de réforme, le préfet de la Guadeloupe a refusé de reconnaitre l'imputabilité au service de cette maladie. Concomitamment, par un arrêté en date du 3 juin 2019, renouvelé par un arrêté du 19 février 2020, le préfet a prolongé le placement de M. B en congé de longue durée pour une " pathologie contractée hors du cadre des fonctions " lui donnant droit au versement d'un demi-traitement. Enfin, par un arrêté du 7 mai 2020 le préfet a placé M. B en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de six mois à compter du 1er janvier 2020. M. B relève appel du jugement du 1er avril 2021 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a annulé l'arrêté du 5 juillet 2019 pour un motif de forme et a rejeté ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation totale ou partielle des arrêtés du 3 juin 2019, du 19 février 2020 et du 7 mai 2020, d'autre part à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des parties, a écarté le moyen tiré de ce que la pathologie dont souffre M. B serait due au harcèlement moral dont il aurait été victime par des motifs circonstanciés et précis, développés dans les points 9 à 15 du jugement entrepris. En outre, si après avoir cité les dispositions de l'article 2 du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 le requérant a soutenu devant le tribunal qu'" en ne se conformant pas aux prescriptions réglementaires en vigueur, l'administration a produit un arrêté irrégulier qui doit être annulé ", ce moyen n'était pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée, ainsi que l'ont constaté à juste titre les premiers juges. Dans ces conditions, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient entaché leur jugement d'une insuffisance de motivation dans leurs réponses à ces deux moyens.

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. "

4. M. B fait valoir que, par lettre du 13 octobre 2020, il a demandé " la mise en paiement " des salaires qui lui sont dus en application de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe du 4 septembre 2019 suspendant l'exécution de l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie. Toutefois une telle demande, présentée au surplus sur le fondement d'une ordonnance ne prescrivant que des mesures provisoires, ne présente pas le caractère d'une réclamation en lien avec les conclusions présentées par l'intéressé devant le tribunal tendant à être indemnisé du défaut de versement d'un demi-traitement à raison de l'illégalité de l'arrêté du 19 février 2020 prolongeant son placement en congé de longue durée. Le requérant ne produit par ailleurs aucune réclamation préalable relative à sa demande tendant à ce que le tribunal condamne l'administration à lui verser une somme de 100 000 euros en réparation de ses préjudices. Il suit de là que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté ses conclusions indemnitaires comme irrecevables à défaut de liaison du contentieux par des demandes préalables adressées à l'administration.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté de l'arrêté du 3 juin 2019 :

5. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. L'arrêté du 3 juin 2019 portant renouvellement du placement de M. B en congé de longue durée dans les mêmes conditions, notamment financières, que précédemment, a été établi à la suite de son courrier du 8 mars 2019, lequel ne comportait aucune demande de rétablissement de son plein traitement ou de reconnaissance d'imputabilité au service de sa maladie. Ainsi, cet arrêté n'a pas refusé à l'appelant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Par suite, il n'avait pas à être motivé en application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et le moyen tiré de son défaut de motivation doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne l'imputabilité au service de la maladie :

7. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat alors en vigueur : " Le fonctionnaire en activité a droit : () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (). / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident ;/ 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. () Les dispositions du deuxième alinéa du 2° du présent article sont applicables au congé de longue maladie. ()4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. ()/ Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée n'est attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. Cette période est réputée être une période du congé de longue durée accordé pour la même affection. Tout congé attribué par la suite pour cette affection est un congé de longue durée/ Sur demande de l'intéressé, l'administration a la faculté, après avis du comité médical, de maintenir en congé de longue maladie le fonctionnaire qui peut prétendre à l'octroi d'un congé de longue durée ".

8. Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel de l'agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service.

9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier d'attestations médicales et de rapports d'expertise, que M. B, qui occupait un emploi de chef de département des finances au sein de la direction départementale et était à ce titre en charge de la cellule budget et logistique, de la cellule ressources humaines et du secrétariat général, est atteint d'un syndrome dépressif réactionnel sévère en lien avec une souffrance au travail qu'il attribue à des difficultés relationnelles avec le directeur départemental de la police aux frontières de la Guadeloupe nommé en mai 2013, à l'encontre duquel il a porté plainte pour harcèlement le 29 mars 2017. Il lui impute une rechute, en janvier 2016, de sa pathologie psychiatrique qui a débuté en 2013 en raison, déjà, d'un conflit avec son supérieur hiérarchique de l'époque.

10. M. B reproche au directeur départemental de la police de l'avoir dépossédé de ses fonctions au profit de sa subordonnée, de lui avoir retiré sa délégation de signature, d'avoir refusé de lui donner des instructions directement et d'avoir voulu lui infliger une sanction disciplinaire.

11. Cependant il ressort du témoignage des adjoints de M. B et de celui du chef d'état-major de la direction départementale que l'intéressé n'assurait pas correctement ses missions, notamment la préparation du budget, qu'il ne participait pas à toutes les réunions, et qu'il était généralement peu impliqué et peu présent dans le service, à raison de son état de santé mais aussi parce qu'il s'était vu retirer son permis de conduire pendant 9 mois, ce qui a conduit sa hiérarchie à demander à sa subordonnée de le remplacer lors de réunions. S'il s'est également vu retirer sa délégation de signature, ce retrait est intervenu après qu'il a engagé des dépenses qui avaient été refusées par sa hiérarchie et qu'il se soit adressé directement au préfet de la Guadeloupe sans avoir suivi la voie hiérarchique, circonstances qui ont conduit sa hiérarchie à nommer un de ses subordonnés chef de département des finances intérimaire puis à envisager la suppression pure et simple de ce poste.

12. Par ailleurs, il résulte du rapport de l'enquête menée par les services de police à la suite de la plainte de M. B, qui a conduit au classement sans suite de celle-ci, que l'intéressé n'a pas étayé ses accusations de harcèlement devant les enquêteurs mais a seulement précisé que ses difficultés relationnelles avec son supérieur hiérarchique étaient consécutives à un signalement qu'il avait effectué en urgence auprès du directeur central adjoint de la police aux frontières, mentionnant que la fille d'un collègue était susceptible de partir en Syrie au cours de l'année 2015. Les enquêteurs ont relevé qu'en dépit des demandes réitérées de son supérieur, M. B n'a jamais donné de précisions sur ce signalement, qui s'est avéré erroné, ni indiqué pour quelle raison il n'avait pas suivi la voie hiérarchique. Il a d'ailleurs fait l'objet, pour ces motifs, d'une enquête administrative et de l'engagement d'une procédure disciplinaire, finalement abandonnée. Enfin, il ressort également de ce rapport que M. B avait déjà écrit en 2012, avant son affectation en Guadeloupe, au délégué du défenseur des droits puis au président de la République pour signaler " un dysfonctionnement, reflet d'une situation administrative incroyable " en joignant à ces courriers des pièces remontant jusqu'à l'année 2006 qui révèlent, selon les enquêteurs " un parcours émaillé d'incidents professionnels et administratifs ".

13. Enfin, si M. B affirme également qu'il a été victime de brimades et reproches incessants de la part de son supérieur hiérarchique, il n'apporte aucun élément précis à ce sujet, alors qu'aucun des agents interrogés dans le cadre de l'enquête n'a constaté un tel comportement de la part du directeur départemental de la police.

14. Il résulte de ce qui précède que les allégations du requérant tenant à un harcèlement de son supérieur hiérarchique ou à l'existence d'un environnement de travail difficile de nature à avoir suscité la rechute de la pathologie anxiodépressive dont il souffre, très peu étayées, ne reposent sur aucun élément précis et ne ressortent pas des pièces du dossier, alors, de surcroît, que les difficultés relationnelles qu'il a pu rencontrer, notamment à partir de l'année 2015, ont été causées à titre prépondérant par son propre comportement et sont, dès lors, de nature à détacher la maladie du service. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que la survenance ou l'aggravation de la maladie psychiatrique dont il souffre serait imputable au service.

15. Il suite de là que, nonobstant l'annulation, pour un motif de forme, de l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel l'administration avait refusé de reconnaitre l'imputabilité au service de sa maladie, M. B n'est pas davantage fondé à soutenir que l'arrêté du 19 février 2020 portant renouvellement de son placement en congé de longue durée serait entaché d'une erreur de fait en tant qu'il prévoit le maintien de sa rémunération à demi-traitement pour une pathologie contractée " en dehors du cadre des fonctions " et à en demander, dans cette mesure, l'annulation.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 7 mai 2020 :

16. Aux termes de l'article 2 du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984, dans sa version alors en vigueur : " Lorsque l'état de santé d'un fonctionnaire, sans lui interdire d'exercer toute activité, ne lui permet pas de remplir les fonctions correspondant aux emplois de son corps, l'administration, après avis du comité médical, propose à l'intéressé une période de préparation au reclassement en application de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. "

17. M. B n'établit ni même ne soutient que son état de santé ne lui interdisait pas d'exercer toute activité à l'expiration de son congé de longue durée. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que l'administration devait lui proposer une période de préparation au reclassement avant de le placer en disponibilité d'office et qu'en conséquence l'arrêté du 7 mai 2020 le plaçant en disponibilité d'office pour raison de santé a été pris en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 2 du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 3 juin 2019, 19 février 2020 et 7 mai 2020 ainsi qu'à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices que lui aurait causé l'illégalité de ces arrêtés ainsi que celle de la décision du 5 juillet 2019. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe.

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Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024 à laquelle siégeaient :

M. Laurent Pouget, président,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 février 2024.

Le rapporteur,

Manuel C

Le président,

Laurent PougetLa greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N°21BX02854