Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-21NT00881

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 septembre 2017 par lequel le maire de Damgan (Morbihan) a refusé de leur accorder un permis de construire en vue de l'aménagement d'une terrasse de plain-pied et de l'édification d'un escalier sur pilotis sur les parcelles cadastrées à la section AC sous les n°s10 et 12, situées 12 rue des Cap Horniers, ainsi que la décision du 9 janvier 2018 rejetant le recours gracieux formé contre cette décision.

Par un jugement n° 1800818 du 5 février 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mars et 23 novembre 2021, M. et Mme B, représentés par Me Cheneval, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 5 février 2021 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 27 septembre 2017 du maire de Damgan, ainsi que la décision du 9 janvier 2018 rejetant leur recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de Damgan de leur délivrer l'autorisation sollicitée, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Damgan le versement de la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les décisions contestées sont entachées d'erreur de droit dès lors que les travaux réalisés n'étaient pas soumis à autorisation ;

- le motif de refus tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques littoraux est illégal, en raison de l'illégalité de ce document ; le plan de prévention ne pouvait légalement classer en zone inondable à préserver, hachurée en noir, le terrain d'assiette du projet ; le plan méconnaît l'article L. 562-1 du code de l'environnement, la terrasse n'étant pas de nature à aggraver le risque pour les vies humaines, s'agissant de surcroît de la rénovation d'une terrasse préexistante ; le terrain d'assiette du projet d'escalier, situé à l'ouest du bâtiment, n'est pas classé en zone inondable à préserver ;

- le motif de refus, tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ;

- le motif de rejet du recours gracieux, tiré de la présence d'une zone non aedificandi, est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que le règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone Ub ne le prévoit pas.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 novembre et 31 décembre 2021 (ce dernier non communiqué), la commune de Damgan conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B le versement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;

- les décisions contestées, en tant qu'elles refusent de délivrer le permis de construire l'escalier litigieux, étaient légales, le terrain d'assiette de l'escalier étant situé au sein de la zone orange du plan de prévention des risques correspondant à une zone constructible avec prescriptions de niveau 1, dans laquelle cette construction est interdite.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me Bardoul substituant Me Cheneval, représentant M. et Mme B, et D, représentant la commune de Damgan.

Une note en délibéré, enregistrée le 2 décembre 2022, a été présentée pour M. et Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. M. C B est propriétaire de parcelles cadastrées à la section AC sous les n°s 10 et 12, situées 12 rue des Cap Horniers à Damgan (Morbihan), sur lesquelles est implantée une maison d'habitation. Lors de la réalisation, sans autorisation, de travaux portant sur une terrasse et un escalier sur pilotis, et à la suite d'une visite des services de police municipale sur le chantier et d'un entretien avec le maire, M. B a déposé le 29 juillet 2017 une demande de permis de construire. Par un arrêté du 27 septembre 2017, le maire de Damgan a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée. Par une décision du 9 janvier 2018, le maire de Damgan a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté. M. et Mme B relèvent appel du jugement du 5 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande tendant à l'annulation des décisions des 27 septembre 2017 et 9 janvier 2018.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de Damgan s'est fondé sur les motifs tirés, d'une part, de ce que l'édification d'une terrasse pour habitation individuelle ne fait pas partie des travaux autorisés par le plan de prévention des risques littoraux de la presqu'île de Rhuys et Damgan approuvé le 4 décembre 2014, lequel classe le terrain d'assiette en zone hachurée noir correspondant aux zones inconstructibles inondables à préserver hors parties actuellement urbanisées, d'autre part, de ce que le projet caractérise une construction édifiée dans la bande littorale des 100 mètres en dehors des espaces urbanisés, en méconnaissance de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, et enfin de ce que le terrain d'assiette du projet se situe dans une zone non aedificandi au sens du plan local d'urbanisme de la commune.

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () j) Les terrasses de plain-pied () ". Aux termes de l'article R. 420-1 du même code : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. () ".

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du formulaire Cerfa renseigné par M. B et de la notice descriptive des travaux, que le projet consiste d'une part en l'aménagement, au nord, d'une terrasse de plain-pied d'une surface d'environ 70 m2, et d'autre part en l'édification, à l'ouest, d'un escalier terrasse permettant de desservir une porte fenêtre existante. Il ressort des photographies produites, et notamment de celles versées par les requérants eux-mêmes, que la terrasse située au nord repose pour partie sur des pilotis et des lambourdes, afin de compenser le dénivelé du terrain naturel. Elle présente le caractère d'une surélévation significative constituant une emprise au sol au regard de la projection verticale de son volume et modifie l'aspect de la façade du bâtiment. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle ne saurait être regardée comme une terrasse de plain-pied au sens des dispositions du code de l'urbanisme citées au point 3. En outre, si l'escalier sur pilotis réalisé en vue de desservir la porte située à l'ouest du bâtiment présente une hauteur inférieure à douze mètres au-dessus du sol, il ne ressort pas des pièces du dossier que son emprise au sol, qui comprend l'escalier mais également des jardinières et une plate-forme supérieure, serait inférieure à 5 m2. Dans ces conditions, M. et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que leur projet n'était pas subordonné à l'intervention préalable d'un permis de construire.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 561-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° () ". Aux termes de l'article L. 561-2 du même code : " Lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée par une décision rendue publique. / Ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé. ". Aux termes de l'article L. 561-3 du même code : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". Il résulte de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles, qui ont pour objet et pour effet de délimiter des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme s'imposant directement aux personnes publiques et aux personnes privées, comprennent des prescriptions pouvant notamment fonder le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol.

6. En l'espèce, le chapitre I du Titre I du règlement du plan de prévention du risque littoral de la Presqu'île de Rhuys et Damgan approuvé le 4 janvier 2014 prévoit que " Le zonage réglementaire en hachuré noir correspond aux zones inconstructibles () inondables à préserver hors parties actuellement urbanisées " (marais espaces verts, zone non construite ou mitage () Article 1 - Occupations et utilisations du sol interdites : Sont interdits toute construction, installation, ouvrages aménagements nouveaux ".

7. D'une part, s'agissant de la terrasse située au nord du bâtiment, il ressort des pièces du dossier que cette partie des travaux a été réalisée dans la zone hachurée noir du plan de prévention des risques. Les circonstances que la parcelle de M. B aurait été classée en zone Ub par le plan local d'urbanisme communal, postérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté préfectoral du 4 décembre 2014 approuvant le plan de prévention des risques littoraux, ou que cette parcelle serait incluse dans un espace urbanisé, sont sans incidence sur la légalité du classement du terrain au titre des enjeux du plan de prévention des risques littoraux, dès lors que celui-ci est pris pour l'application des dispositions du code de l'environnement. Par ailleurs, si la parcelle de M. B supporte une maison d'habitation, le zonage hachuré en noir prévu par le plan de prévention délimite la partie nord non bâtie de ce terrain, en vue de la soustraire à toute construction. La circonstance que l'emprise de la terrasse se trouverait pour 50 % en zone d'aléa actuel, 15 % en zone d'aléa moyen et 35 % en zone d'aléa faible, à la supposer établie, est également sans incidence sur la légalité de ce classement dès lors que la zone hachurée en noir vise à préserver de l'urbanisation les terrains inondables quel que soit le niveau d'aléa 2100. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, qui n'établissent ni même n'allèguent que leur terrain ne serait pas exposé à des risques réels d'inondation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone hachurée noir correspondant aux zones inondables inconstructibles par le plan de prévention serait entaché d'incohérence ou procéderait d'une inexacte appréciation du risque encouru.

8. Par ailleurs, il résulte des dispositions citées au point 5 que les plans de prévention des risques naturels prévisibles n'ont ni pour objet ni pour effet de délimiter les seules zones exposées aux risques d'aggravation des dangers pour les vies humaines. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit que les auteurs du plan de prévention du risque littoral de la Presqu'île de Rhuys Damgan ont délimité une zone hachurée en noir en vue de limiter " la vulnérabilité des biens et des personnes " dans les zones inondables urbanisées. Le caractère strictement inconstructible de la zone, qui emporte notamment l'interdiction de la construction d'une terrasse, n'apparaît pas entaché d'inexacte application des dispositions citées au point 5 dès lors qu'il n'est pas établi que le secteur, situé à proximité immédiate du rivage, ne serait pas exposé à des risques réels d'inondation.

9. D'autre part, s'agissant de l'édification, à l'ouest, de l'escalier terrasse, il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain d'assiette de cette partie des travaux se situerait dans la zone hachurée en noir du plan de prévention des risques. Dans ces conditions, le maire ne pouvait légalement refuser cette partie des travaux, en se fondant sur le plan de prévention des risques, au motif que le terrain sur lequel est édifié l'escalier est strictement inconstructible au titre des zones inconstructibles inondables à préserver hors parties actuellement urbanisées.

10. L'administration peut toutefois, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Pour établir que les décisions contestées, en tant qu'elles refusent de délivrer le permis de construire l'escalier litigieux, étaient légales, la commune de Damgan a invoqué, dans son mémoire en défense d'appel, communiqué par la cour à M. et Mme B, un autre motif tiré de ce que le terrain d'assiette de l'escalier est situé au sein de la zone orange du plan de prévention des risques correspondant à une zone inconstructible avec prescriptions niveau 1.

12. En l'espèce, le chapitre III du Titre I du règlement du plan de prévention du risque littoral de la Presqu'île de Rhuys et Damgan approuvé le 4 janvier 2014 prévoit que " Le zonage réglementaire orange correspond aux zones inconstructibles avec prescriptions niveau 1 () Article 1 - Sont interdits : a) toute construction, installation, ouvrage aménagement nouveau à l'exception des cas prévus à l'article 2 (..) ". Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette de cette partie des travaux se situe dans la zone orange du plan de prévention des risques. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas allégué, que la partie des travaux litigieux entrerait dans le champ des exceptions à la règle générale d'interdiction des constructions prévues par l'article 2 du même chapitre du plan de prévention. Enfin il résulte de l'instruction que le maire de Damgan aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif, qui pouvait légalement fonder les décisions contestées en tant qu'elles refusent de délivrer le permis de construire l'escalier situé à l'ouest du bâtiment. Dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la substitution de motif demandée par la commune de Damgan, qui ne prive les requérants d'aucune garantie.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à se plaindre que, par le jugement du 5 février 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation des décisions contestées, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Damgan, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent M. et Mme B au titre des frais exposés par eux et non compris dans dépens.

17. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B le versement d'une somme globale de 1 000 euros à verser à la commune de Damgan au titre des frais liés à l'instance.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. et Mme B verseront à la commune de Damgan la somme globale de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C B, à Mme B et à la commune de Damgan.

Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Francfort, président de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- M. Frank, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 décembre 2022.

Le rapporteur,

A. ALe président,

J. FRANCFORT

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 21NT00881