Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT00177

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le groupement foncier agricole (GFA) des Rouges Terres de la Forêt a demandé, par cinq recours distincts, au tribunal administratif de Nantes d'annuler les décisions du préfet de Maine-et-Loire des 9 mai 2018, 12 août 2018, 10 janvier 2019 et 8 août 2019 (deux décisions) par lesquelles ont été rejetées implicitement ou expressément ses demandes d'aide à l'assurance récolte pour les campagnes 2016 et 2017.

Par un jugement nos 1807268, 1807525, 1901055, 1909819 et 1909820 du 2 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 19 janvier 2022, le GFA des Rouges Terres de la Forêt, représenté par Me Antoine Plateaux, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 2 décembre 2021 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d'annuler les cinq décisions du préfet de Maine-et-Loire des 9 mai 2018, 12 août 2018, 10 janvier 2019 et 8 août 2019 rejetant ses demandes d'aide à l'assurance récolte pour les campagnes 2016 et 2017;

3°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de lui verser les aides sollicitées dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 2 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier, en l'absence des signatures requises par l'article

R. 741-7 du code de justice administrative ;

- les décisions des 9 mai et 12 août 2018 sont entachées d'un défaut de motivation ;

- ces deux décisions sont entachées d'un vice de procédure, dès lors que le délai de dix jours qui lui a été imparti pour présenter ses observations était insuffisant ;

- l'ensemble des décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 37.4 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013, des articles L. 361-4 et D 615-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime et du décret n° 2016-2009 du 30 décembre 2016 ;

- l'application faite par l'administration des dispositions en cause et notamment celles du règlement n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 est contraire au principe général de droit, tant interne que de l'Union européenne, d'égalité, dès lors qu'il entraîne une exclusion injustifiée du dispositif d'aide de certains exploitants, exerçant une activité dans un secteur géographique identique à celui des bénéficiaires de l'aide, au motif qu'un de leur établissement, non concerné au plan géographique, par un risque naturel, n'est pas assuré ;

- la conformité de l'application par l'administration des dispositions de l'article 37, 2 du règlement n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 au principe général de droit de l'Union européenne d'égalité pose une difficulté sérieuse qui nécessite de poser une question préjudicielle à la cour de justice de l'Union européenne.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par le GFA des Rouges Terres de la Forêt ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n°2016-2009 du 30 décembre 2016 fixant pour les années 2016 à 2020 les modalités d'application de l'article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime en vue de favoriser le développement de l'assurance contre certains risques agricoles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Berthon, rapporteur public,

- et les observations de Me Juguet, représentant le GFA des Rouges Terres de la Forêt.

Considérant ce qui suit :

1. Le GFA des Rouges Terres de la Forêt, qui exerce une activité de viticulture, comporte un établissement principal situé dans le département de la Loire-Atlantique et un établissement secondaire situé dans le département de la Gironde. Après avoir souscrit un contrat d'assurance pour ses récoltes par groupe de cultures pour ses parcelles situées en Loire-Atlantique, le groupement a sollicité du préfet de Maine-et-Loire, le bénéfice de l'aide au titre de l'assurance récolte pour les années 2016 et 2017. Après avoir fait l'objet de décisions implicites de rejet, le 9 mai 2018, pour l'année 2016, et le 12 août 2018, pour l'année 2017, l'aide en cause lui a été expressément refusée les 10 janvier et 8 août 2019, pour l'année 2016 et le 8 août 2019, pour l'année 2017. Par un jugement du 2 décembre 2021, dont le GFA des Rouges Terres de la Forêt relève appel, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces cinq décisions.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il ressort du jugement attaqué qu'il comporte l'ensemble des signatures prévues par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, aucune disposition n'imposant, par ailleurs, que l'expédition notifiée aux parties comporte ces signatures. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article doit, par suite, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. Dans sa rédaction applicable au litige, l'article 1er du décret du 30 décembre 2016, visé ci-dessus, dispose que : " En application de l'article 37 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 (), les exploitants agricoles peuvent obtenir, pour les années 2016 à 2020, la prise en charge d'une fraction des primes ou cotisations afférentes à la couverture d'assurance qu'ils souscrivent pour leurs récoltes de l'année. / Cette prise en charge prend la forme d'une subvention financée par des crédits issus du Fonds européen agricole pour le développement rural calculée en pourcentage du montant de la prime ou cotisation éligible et versée directement à l'agriculteur concerné. / () La couverture d'assurance mentionnée au premier alinéa, ci-après dénommée "contrat", garantit () la prise en charge des sinistres occasionnés par les phénomènes climatiques défavorables suivants : sécheresse, excès de température, coup de chaleur, coup de soleil, températures basses, manque de rayonnement solaire, coup de froid, gel, excès d'eau, pluies violentes, pluies torrentielles, humidité excessive, grêle, poids de la neige ou du givre, tempête, tourbillon, vent de sable. ". L'article 2 du même décret, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que peuvent faire notamment l'objet de la prise en charge mentionnée à l'article 1er précité, les contrats dits " par groupe de cultures ", dont la viticulture, qui assurent la totalité de la sole des natures de récolte en production comprises dans le périmètre de couverture obligatoire et relevant du groupe de cultures concerné, sauf exception ne s'appliquant pas à la viticulture. Le même article précise que : " Le périmètre de couverture obligatoire est défini dans le cahier des charges prévu à l'article 11 ". Aux termes de l'article 9 du même décret : " Peuvent bénéficier de la prise en charge prévue à l'article 1er les exploitants ayant effectué leur demande dans le cadre de la demande unique mentionnée à l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime de l'année au titre de laquelle le contrat a été souscrit et ayant transmis au plus tard le 30 novembre un formulaire de déclaration de contrat cosigné par l'entreprise d'assurance répondant aux caractéristiques fixées par le cahier des charges mentionné à l'article 11. Pour l'année 2016, la transmission du formulaire de déclaration de contrat est effectuée au plus tard le 31 décembre 2016. ". Enfin, aux termes du II de son article 10, dans sa rédaction applicable au récoltes antérieures à 2018, comme en l'espèce : " Lorsque le taux de couverture se révèle inférieur au taux de couverture obligatoire prévu à l'article 2, la prime ou cotisation éligible fait l'objet d'une réduction ayant le caractère d'une sanction. Cette réduction se fonde sur la valeur du taux d'écart, qui est égal à la différence entre le taux de couverture obligatoire et le taux de couverture constaté rapportée à ce dernier taux. / Lorsque le taux d'écart est inférieur ou égal à 10 %, le taux de la réduction est égal au taux d'écart. / Lorsque le taux d'écart est supérieur à

10 %, il n'est accordé aucune prise en charge au titre de la campagne concernée. " et aux termes de son article 11 : " Les entreprises qui distribuent les contrats susceptibles de faire l'objet de la prise en charge prévue à l'article 1er respectent un cahier des charges défini par arrêté des ministres chargés de l'agriculture et de l'économie qui fixe le barème de prix mentionné à l'article 4, les données que les entreprises d'assurance s'engagent à leur fournir, les informations qu'elles s'engagent à fournir aux assurés et les modalités de contrôle des conditions dans lesquelles elles mettent en œuvre les dispositions du présent décret. ".

En ce qui concerne la légalité externe des décisions contestées :

4. En premier lieu, d'une part, la décision expresse du 10 janvier 2019 se prononçant sur le droit du groupement à l'aide en litige au titre de la campagne 2016 a été implicitement mais nécessairement retirée par la décision du 8 août 2019 statuant à nouveau sur le droit à cette aide au titre de cette même campagne.

5. D'autre part, lorsqu'un requérant conteste, dans les délais de recours, une décision implicite de rejet et une décision expresse de rejet intervenue postérieurement, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la seconde décision, qui s'est substituée à la première. Les demandes d'annulation du GFA des Rouges Terres de la Forêt doivent, dès lors, être regardées comme dirigées contre les seules décisions expresses du 8 août 2019 réduisant à des montants nuls ses aides à l'assurance récolte au titre des campagnes 2016 et 2017 pour sanctionner un non-respect du taux de couverture de plus de 10%.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 2° Infligent une sanction ; (). ".

7. D'une part, le défaut de motivation des décisions implicites des 9 mai et 12 août 2018 est sans incidence sur la légalité des décisions expresses du 8 août 2019 qui se sont substituées aux décisions initiales. D'autre part, les deux décisions du 8 août 2019 visent les textes dont elles font application et comportent dans les tableaux qui figurent en annexe les précisions sur les considérations de fait concernant l'absence d'atteinte par le groupement du taux de couverture, exigé de 100%, à savoir du rapport, en l'occurrence d'égalité, entre les surfaces assurées par le contrat et les surfaces déclarées pour le bénéfice des aides versées au titre de la politique agricole commune et l'existence d'un écart de plus de 10% entre le taux de couverture constaté et celui qui est exigé. Par suite, et alors même que les décisions du 8 août 2019 accordaient au GFA des Rouges Terres de la Forêt un délai de dix jours à compter de la réception du courrier pour présenter des observations et indiquaient que "passé ce délai, la présente lettre vaudra décision préfectorale", le moyen tiré du défaut de motivation des décisions en litige doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". En l'espèce, il résulte de l'instruction, eu égard aux termes mêmes des courriers du 8 août 2019, que l'administration avait imparti au GFA des Rouges Terres de la Forêt un délai de dix jours à compter de la réception de ces courriers pour faire valoir d'éventuelles observations sur les réductions de 100% des aides en litige. Le groupement ne fait valoir aucun élément de nature à démontrer qu'un tel délai n'était pas suffisant pour présenter des observations écrites ou le cas échéant orales afin de contester le motif de ces décisions. Par suite, le vice de procédure au regard des dispositions précitées et tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne des décisions contestées :

9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'administration s'est fondée pour prendre les décisions en litige sur la circonstance que les contrats d'assurance conclus par le groupement ne couvraient pas la totalité des surfaces qu'il exploitait, déclarées dans le cadre de la demande unique d'aides mentionnée à l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime", mais seulement celles exploitées par son établissement principal situé dans le département de la Loire-Atlantique, et que les taux d'écart avec le taux de 100% exigé étaient supérieurs à 10%, ce qui justifiait une réduction totale de l'aide en cause pour les campagnes 2016 et 2017.

10. Les dispositions de l'article 9 du décret du 30 décembre 2016 fixent, comme l'une des conditions d'éligibilité à l'aide en cause, le dépôt de la demande de cette aide dans le cadre de la demande unique mentionnée à l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime de l'année au titre de laquelle le contrat a été souscrit. Il résulte ainsi de ces dispositions et de celles de l'article 2 du même décret, que la totalité des surfaces, déclarées par un même exploitant dans le cadre de cette demande unique, de la sole des natures de récolte en production, comprises dans le périmètre de couverture obligatoire de l'assurance et relevant du groupe de cultures concerné, doit nécessairement être couverte par cette assurance. L'assurance de toutes les surfaces de la sole des natures de récolte en production déclarées au titre de la PAC par un exploitant est donc nécessairement requise, au titre d'une condition d'éligibilité à l'aide, même si ces surfaces sont exploitées dans le cadre de plusieurs établissements relevant de zones géographiques différentes. Par suite, les décisions contestées ne sont pas entachées d'une erreur de droit au regard des dispositions du décret du 30 décembre 2016 mentionnées ou citées aux points 3 et 4 ou de celle du 2 de l'article 37 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013.

11. En second lieu, et d'une part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Au cas présent, les dispositions réglementaires en cause n'instaurent aucune différence de traitement entre les exploitants selon qu'ils comportent ou non un établissement secondaire et ne méconnaissent donc pas le principe d'égalité.

12. D'autre part, le GFA des Rouges Terres de la Forêt soutient encore que le principe général du droit de l'Union européenne d'égalité de traitement impose de dispenser de l'obligation d'assurer l'ensemble des terres en cause, les exploitations qui comportent des établissements secondaires, autonomes, situés dans des zones géographiques qui ne sont pas exposées de la même manière aux risques climatiques. Toutefois, la circonstance que l'exposition aux risques climatiques varie en fonction des zones géographiques ne permet pas de caractériser une atteinte au principe d'égalité par une réglementation dont l'objet est d'assurer une couverture effective de ces risques pour les exploitants agricoles. Au regard d'un tel objet, les exploitants disposant d'établissements secondaires sont dans une situation comparable à celle des autres exploitants. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les décisions contestées méconnaissent le principe général du droit de l'Union européenne d'égalité de traitement. Il n'y a pas lieu, dès lors, de saisir la cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle relative à l'application de l'article 37, 2 du règlement du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le GFA des Rouges Terres de la Forêt n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes. Ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement des dispositions de l'articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 doivent, par voie de conséquence, être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du GFA des Rouges Terres de la Forêt est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au groupement foncier agricole des Rouges Terres de la Forêt et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Salvi, président,

- Mme Brisson, présidente-assesseure,

- M. Catroux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2023.

Le rapporteur

X. ALe président

D. SALVI Le greffier

R. Mageau La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.