Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-23NT00673

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C B a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler la décision du 19 mars 2018 par laquelle la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " D " a décidé de son changement d'affectation au sein de l'établissement et la décision du 26 juin suivant par laquelle la directrice de cet EHPAD a refusé de retirer cette décision et d'autre part, de condamner l'EHPAD " D " à l'indemniser des divers préjudices qu'elle estime avoir subis à raison de ces décisions, du harcèlement moral dont elle soutient avoir été victime et enfin du manquement de son employeur à son obligation de sécurité.

Par un jugement n° 1804535 du 11 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 mars 2023, 15 septembre 2023 et 31octobre 2023, Mme C B, représentée par Me A, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 janvier 2023 ;

2°) d'annuler la décision du 19 mars 2018 portant changement d'affectation et celle du 26 juin 2018 portant refus de procéder au retrait de la précédente décision ;

3°) de condamner l'EHPAD D à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation des divers préjudices qu'elle estime avoir subis en lien avec ces deux décisions, et une somme de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'elle impute au harcèlement moral dont elle estime avoir été l'objet ou à défaut au manquement de son employeur à son obligation de sécurité ;

4°) de mettre à la charge de l'EHPAD D une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la légalité de la décision de changement d'affectation :

- cette décision est un acte faisant grief susceptible de recours dès lors qu'elle entraîne une diminution de ses attributions et de ses responsabilités, que ses nouvelles missions ne correspondent pas à son grade ni même à son niveau d'emploi (emploi de catégorie C alors qu'elle relève de la catégorie B), et qu'elle a pour conséquence une diminution de sa rémunération ;

- elle n'a pas été prise dans l'intérêt du service et doit s'analyser en une sanction disciplinaire déguisée révélant un détournement de pouvoir ;

Sur les conclusions indemnitaires :

- ses conclusions sont recevables dès lors qu'elle a présenté une demande préalable dans son recours du 26 mai 2018 ;

- l'illégalité des décisions litigieuses est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'EHPAD D à son égard ;

- elle a subi un important préjudice financier sur plusieurs années, un préjudice moral, un préjudice de carrière qu'elle évalue à la somme globale de 15 000 euros ;

- elle a subi des faits de harcèlement moral en ce qu'elle a fait l'objet de reproches incessants, d'une remise en cause injustifiée de ses compétences professionnelles et de décisions injustifiées qui l'ont particulièrement fragilisée et ont conduit à ses arrêts de travail ;

- le harcèlement moral dont elle a fait l'objet et le non-respect par l'EHPAD de son obligation de sécurité à l'égard de ses agents est à l'origine d'un préjudice moral et psychologique qu'il y a lieu d'évaluer à la somme de 20 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 juillet 2023 et 7 décembre 2023, ce dernier non communiqué, l'Etablissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " D " conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme B une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires liées à l'illégalité alléguée des décisions litigieuses sont irrecevables, à défaut de demande préalable liant le contentieux ;

- les autres moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la fonction publique ;

- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;

- le décret n° 2011-660 du 14 juin 2011 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lellouch,

- les conclusions de M. Berthon, rapporteur public,

- et les observations de M A, représentant Mme B, et de Me Couetoux du Tertre, représentant l'EHPAD " D ".

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B, adjointe des cadres hospitaliers titulaire, exerçait ses fonctions au sein l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) E à F (Vendée), en qualité de gestionnaire des ressources humaines, depuis le mois de juillet 2017. Par une décision du 19 mars 2018, la directrice de l'établissement social et médico-social l'a informée de son changement d'affectation sur un poste d'accueil physique et téléphonique. Par courrier du 29 mai 2018, Mme B a demandé à la directrice de l'EHPAD de retirer sa décision du 19 mars 2018. Le 26 juin 2018, la directrice a opposé un refus explicite à cette demande. Mme B a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, l'annulation de ces deux décisions et, d'autre part, la condamnation de l'EHPAD à lui verser une somme totale de 25 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de ces décisions et en raison du harcèlement moral dont elle soutient avoir été l'objet ainsi que du manquement de son employeur à son obligation de sécurité. Mme B relève appel du jugement du 11 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions des 19 mars et 26 juin 2018 :

2. Une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

3. Il ressort des pièces du dossier que Mme B, qui appartient au corps des adjoints aux cadres hospitaliers relevant de la catégorie B, a occupé, à compter de juillet 2017, le poste de responsable des ressources humaines de l'EHPAD " D ", et assumait à ce titre la gestion administrative et de carrière des 145 agents de l'établissement. Par la décision litigieuse, la directrice de l'établissement l'a affectée sur un poste de " gestionnaire de la communication interne et externe et des relations avec les usagers et leurs familles " dont la fiche de poste indique qu'il a vocation à être occupé par un adjoint hospitalier administratif, qui est un corps relevant de la catégorie C. Il ressort en outre des motifs de la décision en litige que lui sont désormais majoritairement confiées " des tâches liées à l'accueil physique et téléphonique de l'établissement, à la gestion du courrier, à la transmission des notes aux familles ", outre l'organisation des élections professionnelles. Le changement d'affectation en litige est dès lors à l'origine d'une dégradation de la situation professionnelle de Mme B et doit s'analyser en un déclassement. En outre, il ressort des motifs de la décision litigieuse que ce changement d'affectation était motivé non seulement par les retards de Mme B dans la gestion des dossiers " ressources humaines " mais aussi par des griefs à coloration disciplinaire liés à la teneur des informations données par Mme B aux membres du personnel de l'établissement mettant en porte-à-faux les responsables de service et la directrice. Dans ces conditions, et alors même que cette décision aurait été également motivée dans l'intérêt du service, elle a, en l'espèce, revêtu la nature d'une sanction disciplinaire déguisée. Par suite, la décision en litige est entachée d'un détournement de pouvoir.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

5. Lorsque le juge de première instance est saisi de conclusions indemnitaires à hauteur d'un certain montant pour divers chefs de préjudice, sans qu'il soit établi qu'une demande indemnitaire aurait été préalablement soumise à l'administration, et qu'une réclamation est par la suite adressée à celle-ci, au cours de la première instance, en vue de la régularisation de la demande contentieuse, dans laquelle ne sont invoqués que certains de ces chefs de préjudice, le silence gardé par l'administration sur cette demande a pour effet de faire naître une décision implicite qui lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par le fait générateur invoqué dans cette réclamation, dans la limite du montant total figurant dans les conclusions de la demande contentieuse.

6. Il résulte de l'instruction que dans le recours présenté le 26 mai 2018, et reçu le 2 juin 2018 par l'EHPAD D contre son changement d'affectation, Mme B a indiqué qu'elle entendait également solliciter des dommages et intérêts en réparation des préjudices financiers et moraux subis en raison de ce changement d'affectation et du traitement vexatoire dont elle estime avoir fait l'objet au cours des derniers mois. Le silence gardé pendant deux mois par l'établissement sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet liant le contentieux. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée du défaut de liaison du contentieux doit être écartée.

S'agissant de la responsabilité de l'établissement à raison de l'illégalité du changement d'affectation :

7. Il résulte des points 2 et 3 du présent arrêt que l'illégalité de la décision du 19 mars 2018 de changement d'affectation et de celle du 26 juin 2018 rejetant le recours de Mme B à l'encontre de cette décision est établie. Cette illégalité est fautive et engage la responsabilité de l'EHPAD D à l'égard de Mme B.

8. Mme B se prévaut d'abord d'un préjudice financier. Toutefois, l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, la nouvelle bonification indiciaire et l'indemnité liée aux gardes administratives, que Mme B dénonce avoir perdues à la suite de son changement d'affectation, sont seulement destinées, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions de responsable des ressources humaines. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que l'illégalité fautive ait fait perdre à Mme B des jours au titre de la " réduction du temps de travail " ni qu'elle ait entraîné une diminution de son traitement indiciaire. Le préjudice de carrière dont Mme B se prévaut n'est pas davantage établi.

9. En revanche, il résulte de l'instruction que l'illégalité du changement d'affectation dont a fait l'objet Mme B, à l'origine de son placement en arrêt de travail, lui a causé un important préjudice moral dont il sera fait une équitable appréciation en l'évaluant à la somme de 5 000 euros.

S'agissant du harcèlement moral et du manquement à l'obligation de sécurité :

10. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 133-2 du code de la fonction publique portant droit et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ".

11. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

12. Il résulte des motifs du présent arrêt que Mme B a fait l'objet d'une sanction disciplinaire déguisée, à la suite de laquelle elle a été placée en arrêt de travail. Il résulte de l'instruction que par deux jugements des 27 septembre 2023 et 19 octobre 2023, le tribunal administratif de Nantes a annulé pour erreur d'appréciation les décisions des 14 octobre 2019 et 9 décembre 2019 par lesquelles la directrice de l'EHPAD D a refusé de reconnaître l'imputabilité au service des arrêts de travail de Mme B depuis le 6 avril 2019. De tels éléments permettent de faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral.

13. Toutefois, si Mme B fait valoir qu'il lui a été demandé de mettre en œuvre des actions non conformes à la réglementation, s'agissant notamment du paiement d'heures supplémentaires, du refus d'accorder un renouvellement de disponibilité ou de conclure des contrats à durée indéterminée et de l'absence de recherche de poste de reclassement pour un agent, les éléments qu'elle produit, insuffisamment circonstanciés, ne permettent pas, d'établir le caractère illégal allégué des consignes formulées par sa supérieure hiérarchique et il ne résulte pas de l'instruction que de telles demandes excédaient l'exercice normal du pouvoir hiérarchique de la directrice de l'EHPAD. En outre, s'il ressort des pièces du dossier que le poste de responsable des ressources humaines qu'occupait Mme B était lourd et exigeant, il est établi par ces mêmes pièces qu'à compter du mois de janvier 2018, pour faire face aux difficultés de l'intéressée, une partie des tâches lui incombant a été confiée à d'autres agents de l'établissement. Par ailleurs, la demande de la directrice de respecter le circuit normal des transmissions d'informations relève pleinement de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique de la directrice de l'établissement. Dans ces conditions, malgré les difficultés rencontrées par Mme B pour le paiement de quinze jours affectés à son compte épargne temps, l'illégalité du changement d'affectation et du refus de reconnaître l'imputabilité au service de sa pathologie constatée le 6 avril 2018, il ne résulte pas de l'instruction que la requérante aurait subi des agissements répétés pouvant être regardés comme constitutifs de harcèlement moral. En outre, l'ensemble des faits dénoncés par Mme B, pris isolément ou dans leur ensemble, ne sont pas davantage de nature à caractériser une méconnaissance par l'établissement d'hébergement d'une obligation de sécurité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est seulement fondée à soutenir que c'est à tort, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions du 19 mars 2018 et du 26 juin 2018 ainsi que sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice moral résultant de cette illégalité.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'EHPAD D, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'EHPAD D la somme de 1 500 euros exposée par Mme B au même titre.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 janvier 2023 est annulé.

Article 2 : Les décisions du 19 mars 2018 et du 26 juin 2018 de la directrice de l'EHPAD D sont annulées.

Article 3 : L'EHPAD D est condamné à verser à Mme B une somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices.

Article 4 : L'EHPAD D versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C B et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Ernest Guéri

Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Brisson, présidente,

- Mme Lellouch, première conseillère,

- M. Catroux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars2024.

La rapporteure,

J. LELLOUCH

La présidente,

C. BRISSON

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.