Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-20DA01557

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, et des mémoires, enregistrés les 30 juin et 6 septembre 2021, la société Carmatop, représentée par Me Stéphanie Encinas, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc " situé rue Emile Zola et le réaménagement de son aire de stationnement ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), signée par la secrétaire de la commission, est irrégulière ;

- l'avis de la CNAC est illégal en ce qu'il porte sur un projet ayant déjà été autorisé par un permis de construire qui aurait nécessité la délivrance d'une décision et non d'un avis ;

- la CNAC aurait dû justifier des motifs qui lui ont permis de considérer que le projet répondait aux objectifs du schéma de cohérence territoriale ;

- le projet est incompatible avec les dispositions du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole ;

- le projet ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire, enregistré le 22 décembre 2020, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2021, et un mémoire, enregistré le 9 septembre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Carmatop d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 16 décembre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative dirigée contre l'Etat est irrecevable, l'Etat n'étant pas l'auteur de la décision attaquée ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- les observations de Me Bertrand Courrech, représentant la société Olibé.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc ", sur un terrain situé 43-47 rue Emile Zola. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 25 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Carmatop a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-les-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Carmatop demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 :

En ce qui concerne la convocation des membres de la CNAC :

2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ".

3. Si la société Carmatop soutient que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial n'ont pas été convoqués par le président de la commission, ainsi que le prévoient les dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier qu'ils ont été convoqués le 25 mai 2020 à la réunion du 11 juin suivant par une lettre signée par la secrétaire de la Commission conformément à l'article 13 du règlement de la Commission, publié sur son site, portant ainsi délégation de signature du président à la secrétaire pour procéder aux convocations.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis de la CNAC :

4. L'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial décrit le projet et son implantation, se prononce sur les vacances commerciales, le stationnement, la perméabilité du site, l'impact sur les flux routiers, la desserte par transports en commun, l'insertion architecturale et sa compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT). La Commission a en outre relevé que le projet était implanté en milieu urbain, à proximité des zones d'habitat ou de commerce. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis doit donc être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne la légalité de l'autorisation en tant qu'elle porte sur un permis déjà autorisé :

5. Il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation d'exploiter porte également sur l'extension de 20 m² de la galerie commerciale, correspondant à la différence entre la surface créée de 105 m² et celle détruite de 85 m². Par ailleurs, la société pétitionnaire reconnaît avoir obtenu un permis de construire délivré en 2019, portant notamment sur le déplacement des boutiques de la galerie, dans un bâtiment à reconstruire à l'extérieur. Ce projet n'était pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale. Si la société Carmatop soutient que l'avis émis par la Commission nationale d'aménagement commercial, en ce qu'il porte sur les 20 m² d'extension de la galerie, n'est pas un avis associé à un permis de construire puisque celui-ci avait déjà été délivré, aucun texte n'imposait à la société pétitionnaire de déposer un dossier distinct de demande d'autorisation d'exploitation commerciale portant exclusivement sur ces 20 m² et cette extension a été présentée et analysée dans le dossier soumis à la Commission nationale d'aménagement commercial qui a été en mesure de porter une appréciation globale sur l'ensemble de l'exploitation commerciale en cause.

En ce qui concerne la compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) :

6. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version applicable au litige : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale () ". En matière d'aménagement commercial, s'il n'appartient pas aux schémas de cohérence territoriale, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

7. La commune d'Hallennes-lez-Haubourdin est identifiée dans le SCoT de Lille Métropole comme une " centralité commerciale relais ". " Ces centralités répondent à des besoins courants et hebdomadaires, essentiellement alimentaires. Il s'agit de réunir un ensemble de petits commerces (commerçants et/ou artisans), de services marchands et/ou une moyenne surface généraliste (jusqu'à 2000 m² de surface de plancher) ".

8. Si la surface de plancher envisagée de 4 534 m² excède celle fixée dans le DOO du SCoT, et correspond à la surface des centralités commerciales non pas de relais mais d'appui, alors que la commune appartient aux centralités commerciales relais, cette surface de plancher ne présente pas de caractère impératif, et son dépassement préexistait à l'élaboration du SCoT. Par ailleurs, alors qu'il résulte également du DOO que les commerces doivent être implantés dans le tissu urbain et qu'il convient de renforcer la mixité des usages et des fonctions, il ressort des pièces du dossier que le supermarché se situe au sein de zones d'habitat, et ainsi que l'a relevé le service de la direction départementale des territoires et de la mer, dans son avis du 22 mai 2019, l'ensemble commercial projeté " répond à des besoins quotidiens et hebdomadaire, et est accessible à pied, en vélo, en transport en commun et en voiture ". Dans ces conditions, le projet en litige n'apparaît pas incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de Lille Métropole.

En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :

9. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / () / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / () / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ".

S'agissant de l'aménagement du territoire :

10. En premier lieu, le projet litigieux vise, d'une part, à l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc ", portant sa surface de 2 000 m2 à 2 824 m² et devenant ainsi un hypermarché, d'autre part, à la suppression d'une galerie commerciale intérieure de 85 m² de surface de vente, et enfin, à l'extension de 105 m² de la galerie commerciale extérieure, portant sa surface de 255 m² à 360 m².

11. Il ressort des pièces du dossier que ce projet est situé en plein tissu urbain, inséré dans des zones d'habitat. Si la société Carmatop soutient qu'il y a un risque de concurrence avec les commerces de proximité et que l'offre est surabondante dans la zone de chalandise, il ressort toutefois des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise connaît une progression et que la vacance commerciale est faible dans les communes voisines. Il ressort également des pièces du dossier et notamment de l'avis du ministre chargé du commerce, que l'ensemble commercial en litige est " la locomotive alimentaire de la commune " et qu'il prévoit notamment un rayon poissonnerie, absent du centre-ville. Dans ces conditions, et alors même qu'il y aurait des poissonneries dans la zone de chalandise, il n'est pas établi que le projet porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine.

12. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le magasin dispose actuellement d'un accès entrant et sortant dans la rue Emile Zola. Alors que cet accès dessert également la station-service, celle-ci sera déplacée sur le site de la rue Colette, ce qui permettra de fluidifier la circulation. Enfin, ni son inadaptation ni sa dangerosité ne sont établies par les pièces du dossier.

13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la surface de plancher totale passe de 3 350 m² à 4 534 m et que la surface de stationnement passe de 5 155 m² à 6 117 m², correspondant à 40 places de stationnements supplémentaires. Ainsi, que le souligne la société Carmatop, la superficie réservée au stationnement représente ainsi 45 % de la superficie totale du terrain. Il existe ainsi une disproportion entre la surface occupée par les parkings et celle du bâtiment. Dans ces conditions, le projet ne permet pas une consommation économe de l'espace en matière de stationnement.

S'agissant du développement durable :

14. En premier lieu, si le projet prévoit l'ajout au terrain d'assiette de l'ensemble commercial d'une parcelle située au nord, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle est déjà imperméabilisée. A l'inverse, la parcelle située au sud est en partie boisée. Toutefois, la surface de stationnement imperméable n'augmente que de façon marginale, passant de 5 155 m² à 5 343 m², la surface d'espaces imperméables de l'ensemble du site diminue de 801 m² et la surface d'espaces perméables de l'ensemble du site augmente de 444 m². Dans ces conditions, l'imperméabilisation des sols résultant du projet n'est pas de nature à justifier un refus d'autorisation.

15. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet présente une architecture contemporaine. Il comporte de nombreuses surfaces vitrées et des façades en panneaux de béton lisses teintés en gris anthracite et en tôles métalliques en gris métallisé. Il prévoit par ailleurs la plantation de 71 arbres de hautes tiges et la création d'îlots et de bordures végétalisés et de bancs et bacs plantés destinés à améliorer son insertion dans le paysage urbain. Dans ces conditions, et alors même que les maisons voisines, composées de briques de couleur rouge, sont d'une hauteur moins importante que le projet, il n'est pas établi que son insertion paysagère et architecturale ne serait pas satisfaisante.

16. En troisième lieu, la société Carmatop se borne à soutenir que les éclairages des nouveaux bâtiments pourraient nuire aux habitations proches, alors qu'il n'est pas établi que la situation évoluerait significativement par rapport à la situation actuelle. Il ressort par ailleurs des pages 108 et suivantes de la demande d'autorisation que le traitement des déchets a été envisagé, et la société Carmatop n'apporte aucun élément de nature à établir les nuisances qui en résulteraient. Enfin, il n'est pas établi que le plan de phasage de la réalisation des travaux présenté par la société pétitionnaire dans ses écritures, sera à l'origine de nuisances spécifiques.

S'agissant de la protection des consommateurs :

17. La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial prend la forme, conformément au 3, b de l'article L. 752-6 du code de commerce, d'une modernisation des équipements commerciaux existants.

18. La sécurité des consommateurs n'est pas remise en cause par l'absence, sur le parking, de marquage au sol pour les piétons. Par ailleurs, si la commune est couverte par un plan de prévention des risques d'inondation, le risque d'inondation n'est pas avéré en l'espèce, le terrain d'assiette du projet n'ayant jamais été inondé.

19. Enfin, la circonstance que le projet ne développe pas de concept novateur est insuffisant pour caractériser une illégalité.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre le drive :

20. L'ensemble des moyens dirigés contre le projet de drive ne peuvent qu'être écartés, car inopérants.

21. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 10 à 19, la superficie excessive du parking créé par le projet mentionnée au point 13 ne saurait à elle seule justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce.

22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société Carmatop n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Carmatop au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Carmatop une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Carmatop est rejetée.

Article 2 : La société Carmatop versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Carmatop, à la société Olibé, à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- Mme Naïla Boukheloua, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : C. Baes-HonoréLe président de la première chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire