Cour Administrative d'Appel de Douai — Décision N° CAA59-23DA00236

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Rouen, d'une part, d'annuler l'arrêté du 23 mars 2020 du président de la région Normandie en tant qu'il a diminué le montant de son indemnité compensatrice, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux et, d'autre part, de condamner la région Normandie à lui verser la somme de 1 140 euros correspondant à son régime indemnitaire antérieur au 1er janvier 2019, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er janvier 2020.

Par un jugement n° 2100165 du 6 décembre 2022, le tribunal administratif de Rouen a condamné la région Normandie à verser à M. B la somme de 1 140 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 janvier 2021.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 février et 5 mai 2023, la région Normandie, représentée par Me Eyrignoux, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de première instance de M. B ;

3°) de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal a soulevé d'office un moyen qui n'était pas d'ordre public ;

- il est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- les premiers juges ont omis de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance de M. B ;

- sa requête de première instance était irrecevable en raison d'un défaut de liaison du contentieux préalablement à son introduction. En tout état de cause, elle n'a pas été précédée d'une demande indemnitaire préalable suffisamment précise dès lors que la faute tirée de l'illégalité de l'arrêté du 19 novembre 2020 et les préjudices qui en résultent ne sont pas mentionnés ;

- c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales pour considérer que l'arrêté du 19 novembre 2020 portant attribution du régime indemnitaire de M. B était entaché d'illégalité fautive ;

- les autres moyens invoqués en première instance par M. B ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2023 et régularisé le 4 avril 2023, et un mémoire complémentaire enregistré le 28 juin 2023 qui n'a pas été communiqué, M. B, représenté par Me Detrez-Cambrai, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la région Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable faute pour le président du conseil régional de justifier de sa qualité à agir en justice au nom de la région ;

- c'est à juste titre que les premiers juges ont condamné la région Normandie à lui verser la somme de 1 140 euros en réparation de son préjudice dès lors qu'elle ne pouvait déroger à la règle fixée à l'article L.5111-7 selon laquelle les agents des anciennes régions regroupées conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ;

- les autres moyens soulevés par la région Normandie ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 juillet 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- Le rapport de Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,

- les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- et les observations de Me Angélique Eyrignoux pour la région Normandie.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été recruté le 1er janvier 2007 par la région Haute-Normandie, en vertu de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, en tant qu'agent d'entretien et d'accueil, au grade d'adjoint technique territorial principal de 2ème classe des établissements d'enseignement. En application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, la région Normandie a été créée à compter du 1er janvier 2016 par le regroupement des régions Basse-Normandie et Haute-Normandie. Par une délibération AP D 18-12-21 du 17 décembre 2018, le conseil régional de Normandie a approuvé l'instauration du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) à compter du 1er janvier 2019, notamment pour le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux qui y était éligible. Le 3 juillet 2018, M. B a accepté la proposition d'intégration dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux au sein de la filière technique de la fonction publique territoriale. Par un arrêté du 3 janvier 2019, le président de la région Normandie l'a nommé, à compter du 1er janvier 2019, au grade d'adjoint technique territorial principal de 2ème classe au 8ème échelon. Par un arrêté du 23 janvier 2019, M. B a bénéficié à cette date de ce nouveau régime indemnitaire et a ainsi perçu, au titre du maintien de son régime indemnitaire antérieur, une indemnité compensatrice d'un montant annuel de 1 639,80 euros.

2. Par un premier arrêté du 23 mars 2020 portant attribution de régime indemnitaire, le président de la région Normandie a décidé, à partir du 7 avril 2020, de diminuer l'indemnité compensatrice perçue par M. B et de la fixer au montant annuel de 1 077,47 euros pour compenser l'augmentation de son traitement due à son avancement, à cette même date, au 9ème échelon. M. B a alors formé un recours gracieux contre cet arrêté par une lettre du 12 novembre 2020. Par un second arrêté du 19 novembre 2020, le président de la région Normandie a nommé M. B au grade d'adjoint technique territorial de 1ère classe au 5ème échelon à compter du 1er janvier 2020 et l'a reclassé au 6ème échelon à compter du 7 avril 2020. Il a en conséquence porté, par un arrêté du même jour, son indemnité compensatrice annuelle à la somme de 908,78 euros à compter du 1er janvier 2020 puis de 346,45 euros à compter du 7 avril 2020. M. B a formé le 15 mars 2021 une demande indemnitaire d'un montant de 1 140 euros nets en raison de la diminution de son indemnité sur la période de janvier à décembre 2020. Cette demande a fait l'objet d'une décision explicite de rejet de la région Normandie le 6 avril 2021. La région Normandie relève appel du jugement du 6 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Rouen l'a condamnée à verser à M. B la somme de 1 140 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 janvier 2021.

Sur la régularité du jugement :

3. En premier lieu, il résulte de l'instruction, en particulier des éléments versés au dossier de première instance, que M. B a, dans son recours, expressément sollicité la réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi du fait de l'application par l'administration d'une indemnité compensatrice dégressive. Il a ainsi soutenu avoir fait l'objet au cours de l'année 2020 de " sanctions pécuniaires ", cette indemnité ayant diminué de la valeur de l'augmentation de son traitement sur cette période à la suite de ses avancements d'échelon et de grade en produisant à l'appui de ses dires l'arrêté du 19 novembre 2020. Ainsi, en fondant la condamnation de la région Normandie sur l'illégalité fautive de cet arrêté, le tribunal administratif n'a, contrairement aux allégations de l'appelante, ni modifié le fondement de la demande présentée par M. B devant lui, ni soulevé d'office un moyen qui n'était pas d'ordre public. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

5. La région soutient que le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal s'est fondé au point 9 de son jugement sur les dispositions combinées de l'article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales et de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relatives aux avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération, institués avant l'entrée en vigueur de cette loi, alors même que l'arrêté du 19 novembre 2020 se limite exclusivement à fixer le régime indemnitaire de M. B. En transposant au régime indemnitaire les règles relatives aux avantages collectivement acquis, le tribunal aurait fondé sa décision sur des dispositions inapplicables au présent litige et ainsi commis une erreur de droit. Toutefois, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposent à lui et ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la circonstance que les premiers juges se seraient, sur ce point, livrés à une appréciation erronée en fait ou en droit est, à cet égard, sans incidence sur la régularité de leur décision.

6. En troisième lieu, le moyen tiré de ce que le tribunal n'a pas relevé l'irrecevabilité de la demande de première instance n'entache pas la régularité du jugement mais doit être examiné, le cas échéant d'office, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, l'omission qu'aurait ainsi commise le tribunal administratif a trait au bien-fondé du jugement attaqué et demeure, par suite, sans incidence sur sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction résultant du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

8. D'une part, la décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation.

9. D'autre part, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.

10. Il résulte de l'instruction que, comme il a été dit au point 2, par un courrier du 15 mars 2021 reçu le 18 mars suivant, M. B a demandé à l'administration de lui verser la somme de 1 140 euros, correspondant au montant du régime indemnitaire non perçu de janvier à décembre 2020. Il résulte de la règle rappelée au point précédent que la circonstance qu'au 18 janvier 2021, date de saisine du tribunal, la région Normandie n'avait pris aucune décision expresse ou implicite répondant à une demande préalable n'est pas une cause d'irrecevabilité de la requête de M. B dont la demande a fait l'objet, en définitive, d'une décision explicite de rejet le 6 avril 2021, soit avant que les premiers juges ne rendent leur décision le 6 décembre 2022. La région fait également valoir que cette demande est trop imprécise pour que le contentieux puisse être regardé comme lié. Toutefois, ce courrier fait état, d'une part, de ce que son préjudice financier correspond à son régime indemnitaire non perçu entre janvier et décembre 2020 et renvoie, d'autre part, à sa requête introductive d'instance présentée devant le tribunal administratif le 18 janvier 2021 dont l'objet même était de contester la dégressivité appliquée à son régime indemnitaire à la suite de ses avancements d'échelon et de grade, laquelle résulte notamment de l'arrêté du 19 novembre 2020 joint à sa requête. Par suite, la région Normandie n'est pas fondée à soutenir que la demande de première instance est irrecevable.

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal :

11. D'une part, aux termes du V de l'article 114 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " En cas de regroupement de régions, les personnels des régions regroupées sont réputés relever, à la date du regroupement, de la région issue du regroupement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. / () / Les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales sont applicables () Dans un délai de deux ans à compter de la date du regroupement, la collectivité délibère sur le régime indemnitaire et les conditions d'emploi qui s'appliqueront à l'ensemble des personnels au plus tard au 1er janvier 2023, sans préjudice de l'article L. 5111-7 du même code. Cette délibération détermine également les modalités de mise en œuvre de ce dispositif. Dans l'attente de la délibération, les agents nouvellement recrutés bénéficient du régime indemnitaire et des conditions d'emploi qui étaient applicables à l'emploi auquel ils sont affectés ".

12. D'autre part, aux termes du I de l'article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Dans tous les cas où des agents changent d'employeur en application d'une réorganisation prévue à la présente partie, ceux-ci conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale () ". Il résulte de ces dispositions, rendues applicables aux fusions de régions par l'article 114 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, que les agents issus de collectivités fusionnées bénéficient du maintien de leur régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis, s'ils y ont intérêt.

13. Il résulte de l'instruction que par un arrêté du 19 novembre 2020, pris en application de la délibération D 18-04-18 approuvant le protocole d'accord portant sur les modalités de gestion des ressources humaines de la nouvelle région Normandie, le président de la région a appliqué à M. B une indemnité compensatrice dégressive de 908,78 euros à compter du 1er janvier 2020 puis de 346,45 euros à compter du 7 avril 2020, à la suite de ses avancements d'échelon et de grade. Toutefois, dès lors que cette décision a eu pour effet d'entrainer pour M. B, dont il n'est pas contesté qu'il bénéficiait antérieurement à cette réorganisation d'un régime indemnitaire plus favorable, une réduction du montant de ses primes, l'administration a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, la circonstance que le niveau global de rémunération de l'intéressé aurait été finalement maintenu à la suite de la fusion est sans incidence, ces dispositions ne portant que sur les éléments constitutifs du régime indemnitaire de l'agent. La région ne peut d'ailleurs utilement se prévaloir sur ce point de la réponse ministérielle à la question n° 23165 posée par un sénateur et publiée au journal officiel du Sénat du 8 décembre 2016 dès lors que cette réponse, qui rappelle au demeurant l'obligation prévue à l'article L. 5111-7 précité du code général des collectivités territoriales, n'a pas fait l'objet d'une publication sur l'un des sites mentionnés à l'article D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration. La région ne peut davantage faire valoir que les dispositions du V de l'article 114 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République qui prévoit l'obligation pour la collectivité de délibérer sur le régime indemnitaire et les conditions d'emploi qui s'appliqueront à l'ensemble des personnels dans un délai de deux ans à compter de la date du regroupement, soit au plus tard au 1er janvier 2023, ont pour objet de faire converger les différents régimes indemnitaires des agents territoriaux issus des anciennes régions exerçant les mêmes fonctions afin de résorber d'éventuelles inégalités de rémunération, sans préjudice de la règle posée par les dispositions précitées de l'article L. 5111-7 du code général des collectivités locales. Enfin, si à la suite de l'acceptation de la proposition formulée par l'administration le 20 juin 2018, M. B a été intégré par arrêté du 3 janvier 2019 dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux et a bénéficié du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel prévu par la délibération 18-12-21 du 17 décembre 2018, cette circonstance est là encore sans incidence sur l'obligation pour le nouvel employeur d'assurer à l'agent le bénéfice du montant de son régime indemnitaire antérieur lorsque celui-ci est plus favorable. Dans ces conditions, en compensant l'augmentation du traitement de M. B par une diminution équivalente de son régime indemnitaire, le président de la région Normandie a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont condamné la région Normandie à lui verser la somme de 1 140 euros correspondant à la différence entre la somme versée au titre du régime indemnitaire perçu à compter du 1er janvier 2020 et la somme due au titre de son ancien régime indemnitaire.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de

non-recevoir opposée par M. B à la requête d'appel, que la région Normandie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen l'a condamnée à verser à M. B la somme de 1 140 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 janvier 2021.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la région Normandie demande à ce titre. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la région Normandie une somme de 2 000 euros à verser à M. B sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la région Normandie est rejetée.

Article 2 : La région Normandie versera à M. B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la région Normandie et à M. A B.

Délibéré après l'audience publique du 19 mars 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,

- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024.

Le président-assesseur,

Signé : J.-M. Guérin-Lebacq

La présidente de chambre-rapporteure,

Signé : M.-P. ViardLe greffier,

Signé : F. Cheppe

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Le greffier,

F. Cheppe