Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1903018

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juin 2019 et 4 décembre 2020, Mme B A, représentée par Me Aleksandrowicz, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions des 9 janvier 2017 et 4 mars 2019 du maire de la commune de Nice portant attribution du régime indemnitaire filière culturelle, avec toutes ses conséquences en droit, notamment la reconstitution de sa carrière ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Nice de prendre un nouvel arrêté portant régime indemnitaire la concernant, à compter de sa prise de fonction en tant que conservateur en chef du patrimoine ;

3°) de condamner la commune de Nice à lui verser la somme de 15 054,52 euros, sauf à parfaire, au titre de son préjudice financier ;

4°) de condamner la commune de Nice à lui verser la somme de 2 916 euros sauf à parfaire, au titre de son préjudice fiscal ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les décisions des 9 janvier 2017 et 4 mars 2019 méconnaissent les règles fixées par la délibération du 16 mars 2007 portant régime indemnitaire de la filière culturelle des agents de la mairie de Nice ; elles portent atteinte à la hiérarchie des normes ;

- le maire de Nice a commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'application du taux de l'indemnité des sujétions spéciales des conservateurs du patrimoine à sa situation ;

- l'illégalité fautive dont sont entachées les décisions litigieuses lui ont causé un préjudice financier ainsi qu'un préjudice fiscal indemnisables.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2020, la commune de Nice, représentée par Me Cottignies, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

S'agissant des conclusions en excès de pouvoir :

- à titre principal, elles sont irrecevables en raison de leur tardiveté ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

S'agissant des conclusions indemnitaires :

- Mme A n'a subi aucun préjudice imputable à la commune de Nice.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à la réparation du préjudice financier et du préjudice fiscal liés à l'illégalité fautive dont serait entachée la décision du 4 mars 2019 dès lors qu'une telle faute dont résulteraient ces préjudices n'a pas été évoquée dans la réclamation préalable du 22 février 2019.

Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public, présentées pour Mme A, ont été enregistrées le 14 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret du n° 90-601 du 11 juillet 1990 ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mars 2023 :

- le rapport de Mme Gazeau,

- les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique,

- et les observations de Me Aleksandrowicz, représentant Mme A, et de Me Garaudet, représentant la commune de Nice.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, employée à la mairie de Nice dans le cadre d'emploi des conservateurs territoriaux du patrimoine et affectée au musée Palais Lascaris, a été promue au grade de conservateur territorial en chef du patrimoine à compter du 1er janvier 2016. Par arrêté du 9 janvier 2017, le maire de Nice a déterminé son régime indemnitaire, sur le fondement des délibérations du conseil municipal des 29 mars 1993 et 16 mars 2007, en lui attribuant une indemnité scientifique de 474,33 euros mensuels et une indemnité de sujétions spéciales de 164,34 euros mensuels. Mme A a formé une demande préalable indemnitaire le 22 février 2019 auprès du maire de Nice aux fins d'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'absence de versement de la totalité de l'indemnité de sujétions spéciales. Par arrêté du 4 mars 2019, le maire de Nice a déterminé son régime indemnitaire à compter du 1er mars 2019, sur le fondement des délibérations du conseil municipal des 29 mars 1993 et 16 mars 2007, en lui attribuant une indemnité scientifique de 474,33 euros mensuels et une indemnité de sujétions spéciales constituée d'un montant fixe de 164,34 euros mensuels et d'un montant variable de 279,38 euros mensuels. Mme A demande au tribunal d'annuler les arrêtés des 9 janvier 2017 et 4 mars 2019 ainsi que de condamner la commune de Nice au versement de la somme de 15 054,52 euros au titre de son préjudice financier et de la somme de 2 916 euros au titre de son préjudice fiscal.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté des conclusions aux fins d'annulation des décisions des 9 janvier 2017 et 4 mars 2019 :

En ce qui concerne la décision du 9 janvier 2017 :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

4. La commune fait valoir que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 9 janvier 2017 présentées par Mme A ont été introduites après le délai de recours contentieux. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 22 février 2019, reçue par la commune de Nice le 25 février suivant, Mme A a sollicité la réparation des préjudices nés de l'illégalité de l'arrêté du 9 janvier 2017. Il en résulte que la lettre du 22 février 2019 doit être regardée comme établissant la connaissance acquise par Mme A de l'arrêté du 9 janvier 2017. Ainsi, dès lors que l'arrêté du 9 janvier 2017 comporte la mention des voies et délais de recours, le délai de recours contentieux de deux mois contre cet arrêté doit être regardé comme courant à l'encontre de Mme A à compter du 22 février 2019. Cette lettre du 22 février 2019, qui ne conclut qu'à l'indemnisation de préjudices sans demander le retrait de l'arrêté du 9 janvier 2017, n'a pu proroger le délai du recours contentieux à l'encontre de cet arrêté. Il en résulte que la commune de Nice est fondée à soutenir que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 janvier 2017, qui ont été enregistrées au greffe du tribunal le 24 juin 2019, sont irrecevables au motif de leur tardiveté. Elles doivent donc être rejetées.

En ce qui concerne la décision du 4 mars 2019 :

5. La commune fait également valoir que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 4 mars 2019 présentées par Mme A ont été introduites après le délai de recours contentieux. Il ressort des pièces du dossier que si l'arrêté du 4 mars 2019 comporte l'indication des voies et délais de recours, sa date de sa notification à Mme A est cependant inconnue. Si, ainsi que le fait valoir la commune, le bulletin de salaire émis le 31 mars 2019 révèle l'existence d'une décision modifiant le montant indemnitaire servi à la requérante, ce document ne permet toutefois pas d'établir la date à laquelle cette dernière en a eu connaissance acquise, la date de réception de son bulletin de salaire par l'intéressée n'étant pas déterminée en l'espèce. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions d'annulation de la décision du 4 mars 2019 doit être écartée.

Sur le surplus des conclusions d'annulation :

6. D'une part, aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version en vigueur : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. / Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l'Etat des différents grades des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale dans le domaine de l'administration générale, dans le domaine technique, dans le domaine médico-social, dans le domaine culturel, dans le domaine sportif et dans le domaine de l'animation ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret. () / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ". Il résulte du tableau annexé à ce décret que le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux du patrimoine est équivalent au corps des conservateurs du patrimoine de la fonction publique de l'Etat.

7. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du n° 90-601 du 11 juillet 1990 portant attribution d'une indemnité de sujétions spéciales à certains conservateurs généraux du patrimoine et conservateurs du patrimoine chargés de responsabilités particulières en fonctions au ministère chargé de la culture ou en fonctions au ministère chargé de la défense : " Une indemnité de sujétions spéciales non soumise à retenue pour pensions civiles de retraite peut être attribuée à certains conservateurs généraux et conservateurs du patrimoine lorsqu'ils sont chargés de responsabilités particulières ". L'article 2 de ce décret renvoie à un arrêté le soin de déterminer les catégories et les taux de cette indemnité, lequel arrêté a été pris le 26 décembre 2000.

8. Par délibération du 29 mars 1993, le conseil municipal de la commune de Nice a institué au profit des conservateurs territoriaux du patrimoine, l'indemnité scientifique des conservateurs du patrimoine de la culture prévue par le décret n° 90-409 du 16 mai 1990 qu'elle vise. Puis, par délibération du 16 mars 2007, le conseil municipal de la commune de Nice a institué au profit des conservateurs territoriaux du patrimoine, l'indemnité de sujétions spéciales des conservateurs du patrimoine (ISSCP) du ministère de la culture prévue par le décret n° 90-601 du 11 juillet 1990 qu'elle vise. Cette dernière délibération détermine, en son article 1er, les montants maximums de l'ISSCP par grade et précise, en son article 2, que cette indemnité est versée mensuellement aux agents dont la manière de servir le justifie, conformément à l'évaluation. Eu égard à leur contenu, ces délibérations doivent être regardées comme ayant entendu appliquer aux conservateurs du patrimoine employés par la commune de Nice les dispositions du décret du 16 mai 1990 portant création d'une indemnité scientifique pour les membres du corps de la conservation du patrimoine ainsi que celles du décret du 11 juillet 1990 susvisé portant attribution d'une indemnité de sujétions spéciales à certains conservateurs généraux du patrimoine et conservateurs du patrimoine chargés de responsabilités particulières en fonctions au ministère chargé de la culture ou en fonctions au ministère chargé de la défense.

9. En premier lieu, la requérante, qui ne conteste pas l'indemnité scientifique qui lui a été attribuée par la décision litigieuse du 4 mars 2019, soutient en revanche que cette décision est illégale en tant qu'elle fractionne l'indemnité de sujétions spéciales en une part fixe et une part variable. Il résulte de la délibération du 16 mars 2007 ainsi que des dispositions du décret du 11 juillet 1990 précité dont s'inspire le régime déterminé par la délibération susmentionnée que le maire de Nice dispose de la faculté de moduler l'indemnité de sujétions spéciales en fonction de la manière de servir de l'agent susceptible d'en bénéficier. Si aucun de ces textes ne prévoit la faculté, pour l'autorité compétente, de procéder au versement de l'ISSCP en deux parts dont une fixe et une variable sur laquelle seulement s'exercerait le pouvoir de modulation, ils n'imposent pas pour autant à l'autorité compétente d'exercer ce pouvoir de modulation sur la totalité de la prime. Par suite, et dès lors que l'arrêté en litige permet de moduler une partie du montant de l'ISSCP en fonction de la manière de servir, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en fractionnant cette indemnité en deux parts, dont une fixe et une variable, le maire de Nice aurait commis une erreur de droit. Ce moyen doit donc être écarté.

10. En second lieu, la délibération précitée du 16 mars 2007 détermine, en son article 1er, les montants bruts annuels maximums de l'ISSCP par grade, dont le montant de 6 573,60 euros versé aux conservateurs en chef, et précise, en son article 2, que cette indemnité est versée mensuellement aux agents dont la manière de servir le justifie, conformément à l'évaluation.

11. En l'espèce, par la décision du 4 mars 2019 litigieuse, le maire de Nice a attribué à Mme A une ISSCP mensuelle à compter du 1er mars 2019 d'un montant de 164,34 euros en part fixe et d'un montant de 279,38 euros en part variable. Mme A soutient que la décision litigieuse est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant qui lui a été alloué au titre de l'ISSCP n'est pas lié à sa manière de servir, ses résultats d'évaluation étant excellents. Toutefois, et s'il est vrai que les comptes rendus d'évaluation professionnelle de Mme A font état de résultats atteints supérieurs aux attentes et de nombreuses compétences classées dans la catégorie " exceptionnel ", il résulte de l'instruction que la requérante a perçu une ISSCP pour l'année 2019 représentant 80% du montant annuel brut maximal. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 4 mars 2019 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions d'annulation de la décision du 4 mars 2019 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme A doivent donc être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

14. Mme A demande la condamnation de la commune de Nice aux fins d'indemnisation du préjudice financier évalué à hauteur de 15 054,52 euros et du préjudice fiscal évalué à hauteur de 2 916 euros, qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive entachant les décisions des 9 janvier 2017 et 4 mars 2019. Toutefois, en se bornant à soutenir que le versement parcellaire de l'ISSCP lui a causé un préjudice financier et un préjudice fiscal, qu'avant son changement de grade elle percevait le montant annuel maximum de cette indemnité et que le versement rétroactif en une fois de sa prime la fera basculer dans la tranche supérieure d'imposition, Mme A n'établit pas la réalité des préjudices dont elle se prévaut.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par Mme A ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Nice, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Nice et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera la somme de 1 000 euros à la commune de Nice au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Nice.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Chevalier-Aubert, présidente,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.

La rapporteure,

signé

D. Gazeau

La présidente,

signé

V. Chevalier-Aubert La greffière,

signé

B-P. Antoine

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,