Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2105336

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 12 octobre 2021, la société People and Baby S.A.S, représentée par Me Merlet-Bonnan, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 7993 émis le 17 décembre 2020 par la ville de Cannes d'un montant de 208 932,63 euros ;

2°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 4845 émis le 3 août 2021 par la ville de Cannes d'un montant de 150 562 euros ;

3°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 4846 émis le 3 août 2021 par la ville de Cannes d'un montant de 142 253 euros ;

4°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 4847 émis le 3 août 2021 par la ville de Cannes d'un montant de 171 857 euros ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Cannes la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions de la requête relatives aux titres exécutoires du 17 décembre 2020 et du 3 août 2021 sont recevables ;

- les titres exécutoires en litige ne sont pas signés ;

- ils ont été pris par une autorité incompétente ;

- ils sont insuffisamment motivés en ce qu'ils n'indiquent pas les bases de la liquidation ni les éléments de calcul sur lesquels ils se fondent pour mettre les sommes en cause à sa charge ;

- les créances sont infondées :

- à titre principal, en ce qu'elles ne sont pas exigibles, étant assises sur l'article 27.3 du contrat alors que seule l'annexe 15 est applicable pour la détermination de la participation annuelle de la commune ;

- à titre subsidiaire, s'agissant des années 2018 et 2019, elles n'ont pas été calculées sur la base des comptes de résultats corrigés et rectifiés et sont donc erronées dans leur montant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2024, la commune de Cannes, représentée par Me Paloux, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société People and Baby ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 28 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique, lequel autorise la signature manuscrite ou électronique du bordereau par l'ordonnateur, au moyen d'un certificat électronique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 septembre 2024 :

- le rapport de Mme Gazeau,

- les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique,

- et les observations de Me Paloux, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat de délégation de service public conclu le 10 juin 2010, la commune de Cannes a confié à la société People and Baby la construction et l'exploitation d'un établissement multi-accueil collectif de jeunes enfants dans le quartier de E, pour une durée de 20 ans. Par courriers des 27 octobre et 14 décembre 2020, la commune de Cannes a informé la société People and Baby de trop-perçus versés en sa faveur au titre de ses participations financières pour les années 2016 à 2019. La commune de Cannes a émis, aux fins de récupération de ces trop-perçus par la concessionnaire, un titre de recettes n° 7993 le 17 décembre 2020 d'un montant de 208 932,63 euros relatif à la régularisation de la participation de l'année 2019, un titre de recettes n° 4845 le 3 août 2021 d'un montant de 150 562 euros relatif à la régularisation de la participation de l'année 2016, un titre de recettes n° 4846 le 3 août 2021 d'un montant de 142 253 euros relatif à la régularisation de la participation de l'année 2017 ainsi qu'un titre de recettes n° 4847 le 3 août 2021 d'un montant de 171 857 euros relatif à la régularisation de la participation de l'année 2018. La société People and Baby demande au tribunal d'annuler ces quatre titres de recettes et de la décharger de l'obligation de payer ces sommes ainsi mises à sa charge.

Sur les conclusions dirigées contre les titres de recettes et la demande de décharge de l'obligation de payer :

En ce qui concerne la régularité en la forme des quatre titres de recettes :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Et aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " () 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. () / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Aux termes de l'article D. 1617-23 du même code : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. / La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique, lequel autorise la signature manuscrite ou électronique du bordereau par l'ordonnateur, au moyen d'un certificat électronique : " I. - En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : / - soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / - soit du certificat de signature " DGFiP " délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / II. - Chaque organisme mentionné à l'article 1er du présent arrêté choisit de recourir à l'un ou l'autre de ces certificats énumérés au I du présent article ".

3. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif adressée au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qu'il l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Si la date que porte le titre de recettes est antérieure à celle à laquelle le bordereau de titres a réellement été signé, une telle circonstance est sans influence sur la légalité de celle-ci lorsque le requérant ne se prévaut pas d'un élément de fait ou de droit de nature à établir que la décision en cause ne pouvait pas être prise à la date à laquelle elle a réellement été signée.

4. D'une part, si la société People and Baby soutient que les titres de perception ne sont pas signés, il résulte de la lettre même de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que seul le bordereau de titres de recettes doit être signé. En l'espèce, le titre exécutoire émis le 17 décembre 2020, qui ne comporte pas de signature, indique que l'ordonnateur est M. B A, premier adjoint au maire de la ville de Cannes. Les trois titres exécutoires du 3 août 2021, qui ne comportent pas non plus de signature, indiquent que l'ordonnateur est M. D C, treizième adjoint au maire de la ville de Cannes.

5. La commune de Cannes a versé aux débats les bordereaux signés respectivement des 17 décembre 2020 et 4 août 2021 sur lesquels figurent les titres de perception litigieux. Ces deux bordereaux sont revêtus de la signature électronique des ordonnateurs, dont le nom et la qualité sont également mentionnés. La commune de Cannes a produit les certificats de signature électronique " Certigna Identity Plus CA - ID RGS*** / EIDAS PRO " de MM. A et C alors en cours de validité à la date de signature desdits bordereaux, justifiant ainsi que les ordonnateurs disposaient de l'habilitation de signature électronique via un processus d'identification.

6. D'autre part, la ville de Cannes a produit les arrêtés du 23 mai 2020, qui ont été transmis au contrôle de légalité et ont fait l'objet d'un affichage, par lesquels le maire de Cannes a consenti à M. A et à M. C une délégation de fonctions et de signature à l'effet de signer, notamment, les actes nécessaires à la préparation, à la passation et à l'exécution des marchés publics.

7. Par suite, les moyens tirés de l'absence de signature des titres exécutoires et de l'incompétence de leurs auteurs doivent être écartés.

8. En second lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

9. En l'espèce, les titres exécutoires en litige, outre la mention des montant des sommes réclamées à la société requérante, comportent en objet, pour le premier, " Régul participation 2019 People and Baby - Trop versé participation crèche cannes à sucre - état liquidatif calcul joints selon DSP ", pour le deuxième, " Régul participation 2016 People and Baby - Trop versé participation crèche cannes à sucre - état liquidatif calcul joints selon DSP ", pour le troisième, " Régul participation 2017 People and Baby - Trop versé participation crèche cannes à sucre - état liquidatif calcul joints selon DSP " et pour le quatrième " Régul participation 2018 People and Baby - Trop versé participation crèche cannes à sucre - état liquidatif calcul joints selon DSP ". Les quatre titres étaient accompagnés d'une lettre de notification faisant état des sommes à payer correspondantes au trop perçus des participations versées au titre des années 2016 à 2019, ainsi que d'une annexe détaillant le calcul de la participation P pour chaque année concernée et correspondant à chacun des titres de recettes émis. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les titres litigieux ne préciseraient pas de manière suffisante les bases de leur liquidation ni les éléments de calcul sur lesquels ils se fondent doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé des quatre titres de recettes :

10. En premier lieu, la société requérante soutient, à titre principal, que les créances que la commune prétend détenir sur elle au titre d'un trop-perçu de participation versée au titre des exercices 2016 à 2019 ne sont pas exigibles, en ce qu'elles ont été déterminées sur la base de l'article 27.3 du cahier des charges de la concession alors qu'elles auraient dû l'être sur le seul fondement de l'annexe 15 de ce cahier.

11. Aux termes de l'article 27.3 du cahier des charges de la concession pour la construction et l'exploitation d'un établissement multi-accueil collectif de jeunes enfants à E, conclu entre la ville de Cannes et la société People and Baby le 10 juin 2010 : " () Participation financière au fonctionnement du service public : / Eu égard à la nature sociale du service, la collectivité versera chaque année une participation financière au fonctionnement du service public. Cette participation n'a toutefois pas pour objet de garantie l'équilibre et de remédier à une éventuelle mauvaise gestion de l'établissement par le concessionnaire ou de compenser d'éventuelles pertes financières générées par une incapacité à atteindre les objectifs qu'il a fixés dans l'offre retenue. / Le montant de la participation sera réintégré dans le compte d'exploitation annuel du concessionnaire et dans les comptes d'exploitation prévisionnels. Le montant de cette participation sera réintégré dans les produits d'exploitation au titre des subventions d'exploitation. / Le concessionnaire propose à la ville de Cannes un taux de rentabilité annuelle uniforme de 8,12%, correspondant à la marge prise celui-ci, ce taux étant fixe sur toute la durée du contrat et exprimé en pourcentage : x = (r-i)/(c+i) ; r, c et i étant définis ci-après. / Dans tous les cas, la participation P allouée au titre de l'exercice N, est encadrée par les trois critères cumulatifs suivants : / - elle ne peut dépasser 60% des produits d'exploitation de l'exercice N ; / - elle ne peut être supérieure à la participation plafond Pp, laquelle correspond à la participation municipale indiquée pour l'exercice N dans les comptes de résultat prévisionnels établis par le délégataire et figurant à l'annexe 15 au présent contrat ; / - en deçà d'un taux de remplissage sur l'exercice N de 75%, la participation théorique Pt est réduite de 5% par pourcentage non-réalisé. / L'exercice N vient toujours à échéance au 31 décembre, et peut le cas échéant avoir une durée inférieure à 12 mois la première et la dernière année du présent contrat. / Le montant de cette participation financière due au titre de l'exercice N est calculé comme suit : / P : montant de la participation municipale allouée par la ville au titre de l'exercice N après application des réfactions éventuelles / Pt : montant de la participation théorique due par la ville au titre de l'exercice N avant application des réfactions éventuelles / Pp : participation annuelle " plafond " correspond à la participation inscrite dans les comptes de résultat prévisionnels établis par le délégataire / pe : montant global des produits d'exploitation incluant les participations des familles, les prestations CAF, PSU et les subventions d'exploitation éventuelles obtenues auprès d'autres organismes au titre de l'exercice N (hors participation municipale P) / c : montant global des charges d'exploitation hors dotations aux amortissements liées aux investissements objets de la DSP + charges financières au financement des investissements objets de la DSP effectivement pris en charge par le délégataire + impôt sur les sociétés relatifs à l'exercice N / r : résultat net de l'exercice N hors dotation aux amortissements liées aux investissements objet de la DSP avec r=pe-c+Pt / i : montant HT du coût des investissements effectivement pris en charge par le délégataire au titre du présent contrat déduction faite des subventions d'investissements obtenues, divisé par la durée d'exploitation effective du contrat exprimée en années (durée comprise entre la date de mise en service de la crèche et la date d'échéance du contrat) / x : taux de rentabilité annuelle négocié avec le délégataire exprimé en pourcentage et fixe sur toute la durée du contrat / t : taux de remplissage exprimé en pourcentage soit taux moyen réel facturée sur l'exercice (heures vendues) / La participation théorique Pt au titre de l'exercice N avant application éventuelle des réfactions de la participation est égale à : Pt=[(c+i)(x+1)]-pe(Pp et (60%(pe+Pt)/ La ville fixe au délégataire un taux de remplissage minimal moyen sur l'exercice de 75% ; le taux de remplissage correspond au taux moyen facturé sur l'exercice (heures vendues). / En deçà de ce taux, le délégataire se voit appliquer une réfaction de la participation théorique (Pt) égale à 5% par pourcentage non-réalisé. / Soit taux moyen réel facturé sur l'exercice = t / Soit P=Pt-5%x(0,75-t)100Pt(Pp () / Concernant les modalités de paiement, la participation due au titre de l'exercice N sera payée mensuellement à terme échu de janvier à novembre soit 11 mensualités, sur présentation de facture le 15 du mois suivant, de la façon suivante : / - sur la base du compte de résultat prévisionnel de l'exercice N, avec régularisation du solde en avril N+1 en fonction du compte de résultat de l'exercice N et du taux de remplissage effectif (ce solde pouvant faire l'objet le cas échéant de l'émission d'un titre de recettes par la commune en répétition d'un trop perçu par le concessionnaire au titre de l'exercice N). Chacune des 11 mensualités est égal à la participation Pp prévue pour l'exercice N divisée par 12 ; le solde est égal à la différence entre la participation P effectivement due au titre de l'exercice N et le 11/12 de la participation Pp, soit / - versement complémentaire = (P-11/12 Pp) ". Ce contrat est assorti d'annexes dont l'annexe 15, laquelle porte sur le compte de résultat prévisionnel du délégataire pour les années N à N+17.

12. Il résulte ainsi de ces stipulations contractuelles, sur lesquelles les parties se sont engagées, que ces dernières ont entendu déterminer les critères et le mode de calcul de la participation financière accordée annuellement par la commune de Cannes. Il résulte de ces stipulations que la participation effectivement versée au délégataire doit ainsi être calculée au regard de la formule P=Pt-5%x(0,75-T)100Pt(Pp, fixée à l'article 27.3 du contrat, sans que son montant ne puisse dépasser la participation plafond Pp qui correspond à la participation municipale indiquée pour l'exercice N dans les comptes de résultat prévisionnels établis par le délégataire et figurant à l'annexe 15 du contrat. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la société requérante, la participation effectivement due par la commune annuellement est déterminable, dans son objet, son étendue et sa durée, au regard de l'article 27.3 du contrat précité et non au regard de l'annexe 15, laquelle annexe fixe, selon les termes du contrat précité, la participation plafond et non la participation effective. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les créances dont la commune se prévaut au titre de la participation versée pour les années 2016 à 2019 ne seraient pas exigibles au motif qu'elles auraient été déterminées de manière erronée par l'application de l'article 27.3 du contrat. A cet égard, la circonstance que les participations versées au titre des exercices précédents à l'exercice 2016 n'auraient pas été établies en fonction de la formule de calcul fixée à l'article 27.3 du contrat est sans incidence sur le bien-fondé des créances réclamées par la commune au titre des années 2016 à 2019, objets des titres de recettes en litige.

13. Il s'ensuit que le moyen soulevé, à titre principal, de l'absence de bien-fondé des créances que la commune de Cannes prétend détenir sur la société requérante au titre de trop-perçus de participation pour les années 2016 à 2019, tiré de l'application erronée des clauses du contrat pour la détermination du montant de la participation, doit être écarté.

14. En second lieu, la société People an Baby, pour contester le bien-fondé des deux titres de recettes émis le 17 décembre 2020 pour l'exercice 2019 et le 3 août 2021 pour l'exercice 2018, soutient que le montant déterminé pour chacune des deux années en cause de la participation effective est erroné en ce que la commune n'a pas pris en compte les comptes de résultat certifiés et rectifiés transmis le 7 juillet 2021.

15. D'une part, la société requérante, par ce dernier moyen, ne conteste que le bien-fondé des titres de recettes émis au titre des années 2018 et 2019, et non celui des titres exécutoires émis pour les années 2016 et 2017.

16. D'autre part, s'il résulte de l'instruction que la société requérante a communiqué à la commune de Cannes le 7 juillet 2021 une attestation de son directeur financier adjoint et une attestation du commissaire aux comptes indiquant que, pour l'exercice 2019, les charges s'élèvent à la somme de 1 458 888 euros et les produits à la somme de 1 488 030 euros, avec un résultat de l'exercice de 29 142 euros, ces seuls éléments, sans autres précisions, et notamment sans indication du montant global des charges d'exploitation hors dotations aux amortissements et charges financières ainsi que des impôts sur les sociétés, sont cependant insuffisants pour remettre en cause les éléments financiers pris en compte par la commune dans son calcul de la participation due au titre de l'année 2019 au regard de la formule prévue par l'article 27.3, notamment pour la détermination de la composante c et de la composante i de ladite formule. Si, s'agissant de l'année 2018, la requérante soutient que le titre de recettes a été généré après la transmission des comptes de résultat rectifiés, elle ne démontre pas avoir communiqué lesdits comptes rectifiés à la commune ni que ces éléments remettraient en cause les données sur lesquelles la commune s'est fondée, notamment celles permettant de déterminer les composantes c et i de la formule de calcul précitée, pour calculer la participation effective due pour l'exercice 2018. De même, les tableaux Excel du calcul du trop-perçu établis par la société requérante pour les exercices 2018 et 2019 et versés aux débats sont insuffisamment précis et détaillés quant aux montants retenus pour le calcul de la composante c et de la composante i de la formule, en vertu desquelles est déterminée la participation théorique (Pt) due par la ville avant application des réfactions éventuelles, laquelle sert ensuite de base de calcul de la participation effective.

17. Par suite, il résulte de l'instruction que les trop-perçus de participation versés à la société People and Baby pour les exercices 2016 à 2019 et réclamés par les titres exécutoires en litige correspondent à la différence entre la participation versée par la commune pour ces exercices et la participation effectivement due pour ces 4 années par application de la formule de calcul contractuellement déterminée par les parties à l'article 27.3 du cahier des charges de la concession.

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des titres exécutoires n° 7993, n° 4845, n° 4846 et n° 4847, émis, pour le premier, le 17 décembre 2020 et pour les trois autres le 3 août 2021, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer les sommes de 208 932,63 euros, 150 562 euros, 142 253 euros et 171 857 euros, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cannes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société People and Baby demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société People and Baby une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Cannes et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société People and Baby S.A.S est rejetée.

Article 2 : La société People and Baby versera à la commune de Cannes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société People and Baby S.A.S et à la commune de Cannes.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2024, à laquelle à laquelle siégeaient :

M. Soli, président,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2024.

La rapporteure,

signé

D. Gazeau

Le président,

signé

P. Soli La greffière,

signé

C. Ravera

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière