Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 16 juin 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Avenir formation océan Indien, représentée par Me Van Campo et Me Grandsaigne, demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du préfet de La Réunion en date du 18 avril 2023 rejetant son recours administratif préalable obligatoire formé contre celle du 29 décembre 2022 par laquelle cette même autorité a mis à sa charge ainsi qu’à celle de ses dirigeants de fait et de droit une somme de 23 367 euros à rembourser au Trésor public en application des dispositions des articles L. 6362-6 et L. 6362-7-1 du code du travail ou, à titre subsidiaire, de réformer cette décision en ramenant la somme mise à sa charge au montant de 9 636 euros ;
2°) de la décharger du paiement de cette somme ou, à titre subsidiaire, seulement du montant excédant la somme de 9 636 euros ;
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la procédure est irrégulière dès lors que le contrôle sur place a été réalisé au sein de locaux appartenant à un organisme tiers ;
- la procédure est irrégulière dès lors que l’avis de fin de contrôle ne lui a été notifié que le 22 septembre 2022, soit après l’échéance du délai de trois mois suivant la fin de la période d’instruction prévue par les dispositions de l’article R. 6362-2 du code du travail ;
- la sanction est dépourvue de base légale dès lors que le code du travail n’explicite pas suffisamment la notion d’inexécution partielle des prestations de formation prévue par l’article L. 6354-1 du code du travail ;
- le préfet a méconnu les dispositions de l’article L. 6313-2 du code du travail dès lors que celles-ci n’exigent pas que l’action de formation soit corrélée à une durée ou un volume d’heures mais seulement au suivi d’un parcours pédagogique ;
- n’étant pas partie au contrat d’apprentissage, elle ne peut se voir opposer les clauses qui y figurent et notamment celles relatives au nombre d’heures à réaliser ;
- la durée du contrat d’apprentissage ne se mesure pas en nombre d’heures à réaliser au centre de formation d’apprentis ;
- les sommes dues au titre de l’exécution du contrat d’apprentissage étant versées sous la forme d’un montant forfaitaire annuel, l’inexécution qui lui est reprochée ne saurait être valorisée en heures ;
- la non réalisation de certaines heures de formation ne peut être retenue comme révélant une inexécution partielle de la décision dès lors que les objectifs professionnels de l’apprentissage ont été respectés et que l’ensemble des justifications ont été produits ;
- elle ne peut être légalement tenue qu’au paiement de la somme de 9 636 euros et non à celle de 23 367 euros.
Par un mémoire en défense enregistré le 10 juillet 2024, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 1er avril 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 22 mai 2025 à 12 heures.
Par un courrier du 1er septembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de ce que les dispositions de l’article L. 6362-7-1 du code du travail doivent, en vertu de la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-619 QPC du 16 mars 2017, être appliquées de manière combinée à celles déterminant le montant de la prise en charge des actions de formation versée par les opérateurs de compétences dès lors que, sauf à méconnaître les principes de nécessité et de proportionnalité des peines, le quantum de la sanction infligée ne saurait excéder celui des sommes indument perçues par les organismes chargés de réaliser cette action.
Le préfet de La Réunion a présenté des observations enregistrées le 16 septembre 2025, qui ont été communiquées.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Fourcade,
- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,
- les observations de M. B... pour la société requérante, et de Mme A... pour le préfet de La Réunion.
Considérant ce qui suit :
1. La société Avenir formation océan Indien réalise, depuis octobre 2020, des actions de formation par apprentissage et dispose, en tant que telle, de la qualité de centre de formation d’apprentis (CFA). À l’occasion d’un contrôle réalisé dans les locaux d’un organisme tiers, l’inspectrice du travail a constaté la présence de deux personnes déclarant suivre une formation d’infographiste auprès de la société Avenir formation océan Indien et a sollicité, de cette dernière, la communication de diverses pièces relatives aux années 2020 et 2021. Au terme de son instruction, l’inspectrice du travail a remis son rapport le 22 septembre 2022 et, par une décision du 29 décembre suivant, le préfet de la région Réunion a mis à la charge de ladite société ainsi que, solidairement, de celle de ses dirigeants de fait et de droit, la somme de 23 367 euros à verser au Trésor public en application de l’article L. 6362-7-1 du code du travail. Par une décision du 18 avril 2023 dont cette société demande l’annulation, le préfet de la région Réunion a rejeté son recours administratif préalable obligatoire.
Sur les conclusions en annulation :
En ce qui concerne la régularité de la sanction :
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 6362-8 du code du travail : « Les contrôles en matière de formation professionnelle peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces. » Aux termes de l’article L. 6362-8 du même code : « Les résultats du contrôle sont notifiés à l'intéressé. (…) » Enfin, aux termes de l’article R. 6362-1 de ce code : « Les personnes et organismes mentionnés aux articles L. 6361-1 et L. 6361-2, qui ont fait l'objet d'un contrôle sur place, sont informés de la fin de la période d'instruction par lettre recommandée avec avis de réception. (…) » Le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux dispositions précitées impose à l’autorité administrative de mettre l’intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Si l’administration entend se fonder sur des renseignements obtenus auprès de tiers, il lui incombe alors d’informer l’intéressé de l’origine et de la teneur de ces renseignements, avec une précision suffisante pour lui permettre, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander, le cas échéant, la communication des documents qui les contiennent.
3. Il résulte de l’instruction et notamment du rapport remis le 22 septembre 2022 par l’inspectrice du travail qu’à l’occasion d’un contrôle sur place réalisé au sein des locaux de l’association « Pouvoir », organisme tiers à la société requérante, deux personnes interrogées ont déclaré suivre une formation d’infographiste auprès du centre de formation d’apprentis géré par cette dernière.
Compte tenu de ces éléments, l’inspectrice a, par un courrier du 7 juillet 2021, initié un contrôle sur pièces auprès d’elle en sollicitant la production de différentes pièces relatives à la formation « Infographiste » pour les années 2020 et 2021 et porté à sa connaissance la teneur des renseignements obtenus dans le cadre des investigations visant l’association Pouvoir. Enfin, par un courrier du 22 juin 2022, elle a été informée de la fin de la période d’instruction et de ce que les conclusions du contrôle lui seraient notifiées dans les trois mois suivant la notification du pli. Ce faisant, dès lors qu’il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l’administration peut se fonder sur des renseignements obtenus auprès de tiers dans la mesure où elle informe l’intéressé de l’origine et de la teneur des renseignements recueillis, la société Avenir formation océan Indien n’est pas fondée à soutenir que la procédure serait irrégulière pour ce motif.
4. En second lieu, aux termes de l’article R. 6362-2 du code du travail : « La notification des résultats du contrôle prévue à l'article L. 6362-9 intervient dans un délai ne pouvant dépasser trois mois à compter de la fin de la période d'instruction avec l'indication des procédures dont l'organisme contrôlé dispose pour faire valoir ses observations. (…) » Aux termes de l’article R. 6362-3 du même code : « Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 6361-1 à L. 6361-3 sont notifiés à l'intéressé avec l'indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification. » Aux termes de l’article R. 6362-4 de ce code : « La décision du ministre chargé de la formation professionnelle ou du préfet de région ne peut être prise qu'au vu des observations écrites et après audition, le cas échéant, de l'intéressé, à moins qu'aucun document ni aucune demande d'audition n'aient été présentés avant l'expiration du délai prévu à l'article R. 6362-3. (…) » Sauf disposition contraire, les délais régissant les procédures administratives non-contentieuses présentent un caractère non-franc. De surcroit, pour l’application des dispositions de l’article R. 6362-2, la réception de la lettre informant la personne contrôlée de la fin de la période d’instruction constitue le point de départ du délai de trois mois.
5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.
6. Il ressort des pièces du dossier qu’après l’avoir informé, par courrier du 22 juin 2022, de la fin de la période d’instruction, l’inspectrice du travail a, par un second courrier du 22 septembre 2022, transmis son rapport de contrôle à la société Avenir formation océan Indien. De plus, il ressort également des pièces du dossier que, par une demande formée le 20 octobre 2022, cette dernière a sollicité l’octroi d’un délai supplémentaire d’un mois pour présenter ses observations, demande à laquelle, sans y être tenu, le service compétent a fait droit en l’informant du report du délai jusqu’au 21 novembre 2022. Par suite, dès lors que la société requérante se borne à alléguer « qu’il est plus que probable » que la notification du rapport de contrôle ne soit pas intervenue le 22 septembre 2022 et qu’elle n’établit ni même n’allègue ne pas avoir bénéficié de suffisamment de temps pour présenter ses observations, la circonstance, à la supposer établie, tenant à ce que ce document lui serait parvenu après échéance du délai de trois mois prévu par les dispositions de l’article R. 6362-2 précité n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la sanction contestée, alors d’ailleurs que l’intéressée a été mise à même de faire valoir toute contestation utile dans le cadre du recours administratif préalable obligatoire formé le 28 février 2023.
En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction :
S’agissant du principe de la sanction :
7. D’une part, aux termes de l’article L. 6313-1 du code du travail : « Les actions concourant au développement des compétences qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle sont : 1° Les actions de formation (…) » Aux termes de l’article L. 6353-1 du même code : « Pour la réalisation des actions mentionnées à l'article L. 6313-1, une convention est conclue entre l'acheteur et l'organisme qui les dispense, selon des modalités déterminées par décret. » Aux termes de l’article R. 6313-1 dudit code : « L'action de formation mentionnée au 1° de l'article L. 6313-1 peut être organisée selon différentes modalités de formation permettant d'acquérir des compétences. Selon les modalités de formation composant le parcours pédagogique, les moyens humains et techniques ainsi que les ressources pédagogiques, les conditions de prise en charge par les financeurs peuvent être différenciées. Sont considérés comme financeurs au sens du présent chapitre les employeurs, les organismes mentionnés à l'article L. 6316-1 et les organismes habilités à percevoir la contribution de financement mentionnée aux articles L. 6331-48 et L. 6331-54. » Aux termes de l’article D. 6353-1 de ce code : « I.- Lorsque les actions concourant au développement des compétences prévues à l'article L. 6313-1 sont financées par un organisme mentionné à l'article L. 6316-1 ou par un organisme habilité à percevoir la contribution de financement mentionnée aux articles L. 6331-48 et L. 6331-54, la convention prévue à l'article L. 6353-1 comporte : 1° L'intitulé, l'objectif et le contenu de l'action, les moyens prévus, la durée et la période de réalisation, ainsi que les modalités de déroulement, de suivi et de sanction de l'action ; 2° Le prix de l'action et les modalités de règlement. »
8. D’autre part, aux termes de l’article L. 6362-6 du code du travail : « Les organismes chargés de réaliser tout ou partie des actions mentionnées à l'article L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant les objectifs et la réalisation de ces actions ainsi que les moyens mis en œuvre à cet effet. A défaut, celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au cocontractant des sommes indûment perçues. » Aux termes de l’article L. 6354-1 du même code : « En cas d'inexécution totale ou partielle d'une prestation de formation, l'organisme prestataire rembourse au cocontractant les sommes indûment perçues de ce fait. » Aux termes de l’article L. 6362-7-1 de ce code : « En cas de contrôle, les remboursements mentionnés aux articles L. 6362-4 et L. 6362-6 interviennent dans le délai fixé à l'intéressé pour faire valoir ses observations. A défaut, l'intéressé verse au Trésor public, par décision de l'autorité administrative, une somme équivalente aux remboursements non effectués. » Aux termes de l’article R. 6313-3 du même code : « La réalisation de l'action de formation composant le parcours doit être justifiée par le dispensateur par tout élément probant. » Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’administration d’apprécier, au regard des pièces produites par la société, sur laquelle pèse la charge de la preuve, et sous le contrôle du juge, la réalité des activités conduites en matière de formation professionnelle continue.
9. Pour lui infliger la sanction litigieuse, le préfet de la région Réunion a fait grief à la société Avenir formation océan Indien de ne pas avoir remboursé à l’opérateur de compétences AKTO, la somme de 23 367 euros correspondant aux prestations perçues au titre des actions de formation non réalisées dans le cadre de quatre contrats d’apprentissage.
10. En premier lieu, à supposer qu’en se prévalant de l’imprécision de la notion d’inexécution totale ou partielle d’une action de formation, la société requérante ait entendu exciper l’inconstitutionnalité des dispositions de l’article L. 6354-1 précité au regard du principe de légalité des délits et des peines qui implique que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète, il n’appartient pas au juge administratif de connaître d’un tel moyen qui ne peut être soulevé que dans le cadre d’un mémoire distinct et motivé portant la mention « question prioritaire de constitutionnalité » en vertu des dispositions de l’article R. 771-3 du code de justice administrative.
11. En deuxième lieu, malgré les conclusions du rapport de contrôle l’y invitant, la société Avenir formation océan Indien ne produit aucun élément probant attestant des actions de formation menées au profit des quatre apprentis dont s’agit en dehors de la période allant d’avril à septembre 2021. Par conséquent, dès lors qu’il résulte de l’instruction qu’elle a perçu la quasi-intégralité des montants de prise en charge correspondant à la durée des contrats afférents dont les termes étaient initialement fixés du 1er février 2021 au 4 février 2022, du 22 mars 2021 au 22 mars 2022 et du 22 février 2021 au 25 février 2022 pour deux d’entre eux, elle n’est pas fondée à soutenir qu’aucune inexécution ne pouvait lui être reprochée.
12. En troisième et dernier lieu, d’une part, il résulte clairement des dispositions de l’article D. 6353-1 précité ainsi que des stipulations des conventions de formation par apprentissage versées au dossier que le paiement des prestations avait pour contrepartie le respect des durées et périodes de réalisation contractuellement prévues. D’autre part, quand bien même ces conventions ne pourraient légalement prévoir un décompte horaire du volume de formation, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la sanction litigieuse qui repose sur le défaut de remboursement, à l’opérateur de compétences AKTO, des sommes afférentes à l’inexécution des actions de formation hors la période comprise entre avril et septembre 2021. Par suite, et alors surtout qu’elle n’établit pas davantage avoir atteint les objectifs assignés à l’apprentissage par le code du travail avec les apprentis dont s’agit, la société requérante n’est pas fondée à critiquer le principe même de la sanction qui lui a été infligée.
S’agissant du quantum de la sanction :
13. Il résulte de l’instruction que pour déterminer le montant des sommes indument perçues par la société requérante et en conséquence, celui de la sanction infligée, l’inspectrice du travail a établi un taux horaire en divisant le montant total de la prise en charge des actions de formation prévue au contrat par le volume d’heures de formation avant de multiplier ce taux par le nombre d’heures dont la réalisation effective n’apparaissait pas justifiée par la production des états d’émargement.
14. D’une part, aux termes de l’article L. 6332-14 du code du travail : « I.- L'opérateur de compétences prend en charge au titre de la section financière mentionnée au 1° de l'article L. 6332-3 : 1° Les contrats d'apprentissage et de professionnalisation au niveau de prise en charge fixé par les branches ou, à défaut, par un accord collectif conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés signataires d'un accord constitutif d'un opérateur de compétences interprofessionnel gestionnaire des fonds de la formation professionnelle continue. Ce niveau est déterminé pour les contrats d'apprentissage en fonction du domaine d'activité du titre ou du diplôme visé. (…) 2° Les dépenses d'investissement visant à financer les équipements nécessaires à la réalisation des formations ; 3° Des frais annexes à la formation des salariés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, notamment d'hébergement et de restauration, dans des conditions déterminées par décret (…) » Aux termes de l’article D. 6332-78 du même code : « I.- La commission paritaire nationale de l'emploi, ou à défaut la commission paritaire de la branche professionnelle, détermine le niveau de prise en charge du contrat d'apprentissage en fonction du diplôme ou du titre à finalité professionnelle préparé. Ce niveau correspond à un montant annuel. Le niveau de prise en charge du contrat d'apprentissage permet le financement des centres de formation d'apprentis par les opérateurs de compétences dans les conditions prévues à l'article R. 6332-25. II.- Ce niveau de prise en charge contribue au financement des charges de gestion administrative et de production suivantes :
1° La conception, la réalisation des enseignements mentionnés au 2° de l'article L. 6211-2 (…) » Aux termes de l’article R. 6332-25 dudit code dans sa version alors en vigueur : « I.- Le paiement des frais de formation pris en charge par les opérateurs de compétences est réalisé après exécution des actions mentionnées à l'article L. 6313-1. (…) III.- Pour les actions mentionnées au 4° de l'article L. 6313-1, l'opérateur de compétences verse au centre de formation d'apprentis un montant annuel constitué de la somme du niveau de la prise en charge mentionnée au 1° du I de l'article L. 6332-14 et des frais annexes mentionnés au 3° du même article (…) IV.- Par dérogation au III, lorsque la durée du contrat est inférieure à un an : 1° Le montant est calculé au prorata temporis du niveau de la prise en charge mentionnée au 1° du I de l'article L. 6332-14 pour la durée du contrat d'apprentissage (…) V.- Lorsque la durée du contrat est supérieure à un an, les modalités de versement prévues au premier alinéa du III s'appliquent pour chaque année d'exécution. Pour la dernière année d'exécution, le montant est calculé au prorata temporis du niveau de la prise en charge mentionnée au 1° du I de l'article L. 6332-14. (…) VI.- En cas de rupture anticipée du contrat d'apprentissage, le paiement est réalisé au prorata temporis de la durée du contrat d'apprentissage. Chaque mois de contrat d'apprentissage débuté est dû. (…) » Pour l’application de ces dispositions, la durée du contrat est déterminée en fonction des dates réelles de début et de fin de son exécution.
15. D’autre part, les réserves d'interprétation dont une décision du Conseil constitutionnel assortit la déclaration de conformité à la Constitution d'une disposition législative sont revêtues de l'autorité absolue de la chose jugée et lient le juge administratif pour l'application et l'interprétation de cette disposition. Il appartient à celui-ci d'en faire application, le cas échéant, d'office. Or, il résulte de la réserve d’interprétation dont le Conseil Constitutionnel a assorti sa décision n° 2016-619 QPC du 16 mars 2017 qu’en instituant une amende d'un montant égal aux sommes non remboursées, le législateur a, s'agissant d'un manquement à une obligation de restituer des fonds, instauré une sanction dont la nature présente un lien avec celle de l'infraction. Cependant, les dispositions de l’article L. 6362-7-1 précité ne sauraient, sans méconnaître le principe de proportionnalité des peines, être interprétées comme permettant de sanctionner un défaut de remboursement lorsqu'il s'avère que les sommes ne sont pas dues. Sous cette réserve, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines. Par suite, contrairement à ce que fait valoir le préfet de la région Réunion, les dispositions déterminant le montant de la prise en charge des actions de formation lui sont opposables en tant qu’elles permettent de définir la part des montants versés par l’opérateur de compétences qui présentent un caractère indu et donc, qui peuvent donner lieu à remboursement et à sanction. Toutefois, la règle selon laquelle chaque mois de contrat d'apprentissage débuté est dû ne saurait être interprétée comme faisant obstacle à ce que l’inexécution partielle des actions de formation sur une période d’une durée inférieure à un mois ne puissent donner lieu à aucun remboursement et à l’infliction d’une sanction d’un montant correspondant.
16. Il résulte des stipulations de l’article 4 des conventions de formation par apprentissage conclues par la société Avenir formation océan Indien que, concernant quatre de ses apprentis, les niveaux de prise en charge des actions de formation par l’opérateur de compétences AKTO ont été fixés à hauteur de 11 500 euros par an pour deux d’entre eux et 13 800 euros par an pour les deux autres tandis que les versements réellement effectués à ce titre s’élèvent à un montant total de 46 460 euros, lequel comprend le prorata temporis du niveau annuel de prise en charge relatif au dernier mois d’exécution de chaque contrat d’apprentissage et exclut la dernière échéance de paiement pour l’un d’eux. De surcroit, il résulte de l’instruction et notamment des factures produites au dossier, qu’outre cette somme, l’opérateur de compétences a également versé, au titre des frais de premier équipement pédagogique, une somme forfaitaire de 500 euros à la société avenir formation océan Indien pour chacun desdits apprentis, laquelle n’a pas été incluse dans l’assiette du calcul retenu par l’inspectrice du travail.
Par suite, en retirant à ce total la somme correspondant au produit du taux horaire susmentionné avec le nombre d’heures de formation dont la réalisation était suffisamment démontrée, le préfet de la région Réunion s’est borné à définir, par une méthode qui ne méconnaît pas les dispositions précitées, la valeur de l’indu perçu par la société Avenir formation océan Indien au préjudice de l’opérateur de compétences AKTO. Ainsi, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet aurait commis une erreur de droit ni que le quantum de la sanction litigieuse excèderait celui des remboursements auxquelles elle était tenue.
17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la société Avenir formation océan Indien à fin d’annulation ou de réformation de la sanction attaquée doivent être rejetées de même que, par voie de conséquence, celles tendant à ce qu’elle soit déchargée totalement ou partiellement du paiement de la somme de 23 367 euros et à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Avenir formation océan Indien est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Avenir formation océan Indien et au préfet de la région Réunion.
Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Blin, présidente,
Mme Marchessaux, première conseillère,
M. Fourcade, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025.
Le rapporteur,
C. FOURCADE
La présidente,
A. BLIN
Le greffier,
F. IDMONT
La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.