Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-1904071

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 mai 2019, la société Dekra Foncier, représentée par Me Pericard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet par la métropole Aix-Marseille-Provence de sa demande indemnitaire formée le 28 décembre 2018 ;

2°) de condamner la métropole Aix-Marseille-Provence à lui verser une somme totale de 3 594 600 euros en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de la métropole une somme de 5000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a dû gérer l'état dégradé et l'occupation persistante de son terrain cadastré LB 216 après la fin du bail conclu avec la métropole Aix-Marseille-Provence pour l'accueil de gens du voyage ;

- l'inaction de la métropole dans l'exercice de ses pouvoirs de police du stationnement des gens du voyage conférés par l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales constitue une faute engageant sa responsabilité ;

- cette faute est directement à l'origine de ses préjudices ;

- elle a dû supporter des frais de procédure d'expulsion des gens du voyage occupant irrégulièrement son terrain pour un montant de 6 600 euros à parfaire ;

- elle est contrainte à des investissements très importants pour nettoyer et sécuriser son terrain pour un coût évalué à 3 468 000 euros ;

- elle n'a pu donner le terrain en location depuis le mois de mars 2017, d'où un manque à gagner évalué à 120 000 euros sur la base du précédent loyer annuel.

Par des mémoires en défense enregistrés les 2 juin 2021 et 20 octobre 2022, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Cabanes, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Dekra Foncier en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa responsabilité pour faute n'est pas engagée ;

- la commune d'Aix-en-Provence est titulaire des pouvoirs de police spéciale en matière de stationnement des gens du voyage, dès lors qu'elle s'est opposée à leur transfert à la métropole ;

- les préjudices invoqués par la société Dekra Foncier ne sont pas établis.

Par un mémoire en réplique enregistré le 6 octobre 2022, la société Dekra Foncier, représentée par Me Simony, conclut, à titre principal, aux mêmes fins que sa requête, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal appelle en cause la commune d'Aix-en-Provence, annule la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire du 28 décembre 2018 par la commune, condamne la commune à lui verser la somme de 3 594 600 euros et mette à la charge de celle-ci une somme de 5000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre encore plus subsidiaire, à ce qu'une expertise soit ordonnée sans délai afin d'évaluer le montant des travaux de remise en état de son terrain.

Elle soutient en outre que :

- la métropole ne démontre pas que l'opposition du maire d'Aix-en-Provence au transfert des pouvoirs de police en matière de stationnement des gens du voyage ait été régulièrement publiée ;

- subsidiairement, à supposer que la commune d'Aix-en-Provence soit compétente, il appartenait à la métropole de lui transmettre sa réclamation préalable indemnitaire en application de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- en dépit du défaut de transmission de sa réclamation, une décision implicite de rejet de celle-ci par la maire d'Aix-en-Provence est née au bout de deux mois et le tribunal en est nécessairement saisi ;

- la commune doit ainsi être condamnée à réparer ses préjudices, dont la réalité n'est pas utilement contredite ;

- la circonstance qu'elle ait par ailleurs fait l'objet d'une mise en demeure de dépolluer le terrain par le maire d'Aix-en-Provence en application des articles L. 541-3 et suivants du code de l'environnement demeure sans influence à cet égard.

Par une ordonnance du 21 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Ouillon, rapporteur public,

- les observations de Me Moghrani représentant la société Dekra Foncier,

- et celles de Me Bernard représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. La société Dekra Foncier est propriétaire au lieu-dit du Réaltor sur le territoire de la commune d'Aix-en-Provence d'un terrain cadastré section LB n° 216, d'une superficie de 87 676 mètres carrés, qu'elle a donné en location du 10 avril 2013 au 11 février 2017 à la communauté d'agglomération du Pays d'Aix à laquelle s'est substituée à compter du 1er janvier 2016 la métropole Aix Marseille Provence, afin d'y permettre provisoirement l'accueil de gens du voyage. Par un courrier adressé le 6 août 2018 à la présidente de la métropole, la société Dekra Foncier a fait part à celle-ci de l'occupation persistante de sa parcelle par des gens du voyage et de l'accumulation de déchets et gravats sur le terrain, et a mis en demeure la métropole de remettre les lieux en état. Par un nouveau courrier du 28 décembre 2018, reçu par la métropole le 2 janvier 2019, et auquel il n'a pas été répondu, le conseil de la société Dekra Foncier a formé une demande indemnitaire en réparation des dommages résultant de la carence de la métropole Aix- Marseille-Provence dans l'exercice de ses pouvoirs de police en matière de stationnement des gens du voyage. La société Dekra Foncier demande au tribunal, à titre principal, de condamner la métropole à lui verser une somme totale de 3 594 600 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, et, dans le dernier état de ses écritures, conclut subsidiairement à ce que la commune d'Aix-en-Provence soit condamnée à lui verser cette somme.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation préalable :

2. La décision implicite de rejet née de l'absence de réponse à la demande indemnitaire préalable adressée le 2 janvier 2019 par le conseil de la société Dekra Foncier à la métropole Aix-Marseille-Provence a pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la société requérante qui, en formulant les conclusions précédemment visées, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Par suite, les conclusions qu'elle présente à fin d'annulation ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires dirigées à titre principal contre la métropole Aix-Marseille-Provence :

3. D'une part, l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage dispose que : " I.- Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie : () 6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage conformes aux prescriptions du schéma départemental, bien que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient n'ait pas satisfait à l'ensemble de ses obligations. () / II.- En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I ou au I bis, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux. / La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. / La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. ".

4. D'autre part,, aux termes de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales : " I. - A. - () Par dérogation à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences. () / III. - Dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales, si le prédécesseur de ce dernier exerçait dans une commune l'un des pouvoirs de police mentionnés au A du I, le maire de cette commune peut s'opposer à la reconduction du transfert de ce pouvoir. La notification de cette opposition au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales met fin au transfert. / Dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales, si le prédécesseur de ce dernier n'exerçait pas dans une commune l'un des pouvoirs de police mentionnés au A du I, le maire de cette commune peut s'opposer au transfert de ce pouvoir. Il notifie son opposition au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales. () Si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales peut renoncer, dans chacun des domaines mentionnés au A du I, à ce que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. Il notifie sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette notification. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que, si les obligations d'une commune en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, il appartient alors au président de cet établissement public de prendre un arrêté interdisant le stationnement des résidences mobiles, et de saisir le préfet, en cas de constat d'un stationnement illicite, d'une demande tendant à ce qu'il mette en demeure les intéressés d'évacuer les lieux, à moins que le maire de la commune concernée ne se soit opposé au transfert de compétence de ce pouvoir de police spéciale ou que le président de l'établissement public de coopération intercommunale ait refusé ce transfert de compétence.

6. Il résulte de l'instruction que la commune d'Aix-en-Provence est couverte par un schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage, et a transféré sa compétence relative à la création, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage en application de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, à la métropole Aix-Marseille-Provence. Toutefois, par un courrier du 6 juin 2016, dont la société requérante ne contredit pas utilement la réception par la métropole et par le préfet des Bouches-du-Rhône, la maire de la commune d'Aix-en-Provence s'est expressément opposée au transfert des pouvoirs de police spéciale en la matière dans le délai de six mois à compter de l'élection du président de la métropole, comme l'y autorisaient les dispositions précitées de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales. Il résulte par ailleurs de l'instruction que, par un courrier du 19 septembre 2016, le président de la métropole a informé les maires des communes membres de sa décision de renoncer à l'exercice de ces pouvoirs de police spéciale dès lors qu'au moins un maire s'était opposé à leur transfert à la métropole. Par suite, la métropole Aix-Marseille-Provence n'était pas compétente, à la date à laquelle elle a été saisie par la requérante, pour exercer en ce qui concerne l'occupation du terrain de la société Dekra Foncier, les pouvoirs de police spéciale prévus par l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales. La société requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que la carence de la métropole à exercer ces pouvoirs de police spéciale pour remédier à l'occupation du terrain constituerait une faute de nature à engager sa responsabilité.

7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires, présentées par la société Dekra Foncier contre la métropole Aix-Marseille-Provence sur ce seul fondement dans la présente instance, ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires dirigées à titre subsidiaire contre la commune d'Aix-en-Provence :

8. L'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration précise que " sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration ". Aux termes de l'article L. 114-2 de ce code : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". Aux termes de l'article L. 114-3 du même code : " Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie () ".

9. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la réclamation préalable indemnitaire qu'il incombe à l'auteur de former auprès de l'autorité compétente pour lier le contentieux a la nature d'une demande au sens de l'article L. 114-2 du même code. Ainsi, dans le cas où la réclamation préalable a été adressée par l'auteur d'une telle action à une autorité incompétente, il incombe à l'autorité saisie à tort de transmettre cette demande à l'autorité compétente, laquelle est réputée l'avoir rejetée au terme d'un silence de deux mois gardé par elle à compter de la saisine de l'autorité incompétente, et ce y compris dans l'hypothèse où l'autorité incompétente a notifié au demandeur, avant le terme de ce délai, une décision de rejet motivée. Cette décision implicite de rejet est de nature à lier le contentieux.

10. Il résulte de ce qui précède que la société Dekra Foncier doit être regardée, en dépit de l'absence de transmission de sa réclamation préalable indemnitaire du 2 janvier 2019 par la métropole Aix-Marseille-Provence à la commune d'Aix-en-Provence, comme ayant régulièrement saisi cette dernière d'une demande de réparation à raison de la faute commise par la maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale du stationnement des gens du voyage. Toutefois, l'ouverture d'un droit à réparation au profit de la société Dekra Foncier est subordonnée en tout état de cause à la démonstration de la réalité du préjudice allégué et du lien de causalité de celui-ci avec la faute qu'elle invoque.

11. En premier lieu, si la société Dekra Foncier fait état d'un coût de 6 600 euros supporté en raison de procédures judiciaires d'expulsion d'occupants illicites de son terrain, elle n'en justifie par aucun élément alors même que la réalité de ce chef de préjudice est contestée en défense. Ses conclusions à fin de réparation de ce préjudice ne peuvent dès lors qu'être écartées.

12. En deuxième lieu, la société requérante produit un devis global de la société Aries daté du 10 décembre 2018 pour un montant de 3 468 000 euros toutes taxes comprises, établi sans visite préalable du site, et portant non seulement sur des travaux d'évacuation de gravats mais également sur des travaux d'aménagement et de clôture concernant deux parcelles dont elle est propriétaire, dont la parcelle LB 216. Toutefois, d'une part, elle ne démontre pas le lien de causalité entre les travaux ainsi envisagés et une carence fautive de l'autorité titulaire du pouvoir de police spéciale du stationnement des gens du voyage, alors notamment qu'il n'est ni établi ni même clairement soutenu que l'occupation illicite du terrain par des gens du voyage à une date postérieure au 11 février 2017 serait à l'origine de l'entreposage de gravats constaté à la fin de l'année 2018 sur le site. D'autre part et en tout état de cause, la requérante n'établit pas, à défaut notamment de production d'une facture ou de toute autre pièce justificative, avoir supporté de manière réelle et certaine à la date du présent jugement un coût correspondant au montant allégué de 3 468 000 euros. Ces conclusions à cette fin doivent donc être également écartées.

13. En troisième et dernier lieu, la société Dekra Foncier fait valoir qu'elle a subi un manque à gagner, qu'elle évalue à la somme de 120 000 euros pour deux années, du fait de l'impossibilité de donner en location la parcelle LB 216 compte-tenu de son état. Toutefois, elle ne démontre pas qu'elle aurait perdu une chance sérieuse de louer à nouveau le terrain concerné à l'issue du bail expiré le 11 février 2017, alors notamment qu'elle ne fait état d'aucune démarche en vue de la location de cette parcelle et se borne à supposer sans élément plausible au soutien de cette hypothèse qu'elle aurait pu conclure un nouveau bail avec la métropole Aix-Marseille-Provence. Enfin, la société requérante n'établit pas non plus, à défaut de toute précision sur la réalité de l'occupation illicite du terrain par des gens du voyage et le signalement éventuel de celle-ci durant la période en litige, le lien de causalité entre l'absence de nouvelle location du bien à compter de février 2017 et une éventuelle carence de la commune d'Aix-en-Provence dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale du stationnement des gens du voyage résultant de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu de faire droit à la demande d'expertise formée par la requérante à titre subsidiaire, que les conclusions présentées par celle-ci à l'encontre de la commune d'Aix-en-Provence doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la société Dekra soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence ou de la commune d'Aix qui ne sont pas dans la présente instance parties perdantes. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la métropole en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Dekra Foncier est rejetée.

Article 2: Les conclusions présentées par la métropole Aix-Marseille-Provence en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Dekra Foncier et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Copie en sera adressée à la commune d'Aix-en-Provence.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Felmy, première conseillère,

Mme Gaspard-Truc, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2022.

La présidente-rapporteure,

signé

M-L. AL'assesseure la plus ancienne,

signé

E. Felmy

La greffière,

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,