Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2003768

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 19 mai 2020, 5 octobre 2021 et 20 juillet 2022, Mme C A, représentée par Me Py, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Guillestre du 22 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AH n°49 en zone IAUa du plan local d'urbanisme et qu'elle intègre cette parcelle à l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 2;

3°) d'enjoindre à la commune de reprendre la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme et de classer la parcelle litigieuse en zone urbaine dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard en application des articles L. 911-2 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Guillestre la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le centre national de la propriété forestière ait été consulté en méconnaissance des dispositions de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme ;

- le dossier soumis à enquête publique est incomplet en l'absence des avis des personnes publiques associées et du bilan de la concertation ;

- le rapport du commissaire enquêteur est insuffisant en l'absence de l'examen des observations du public et en l'absence d'analyse des avis des personnes publiques associées ;

- le plan local d'urbanisme méconnait le principe d'équilibre prévu à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- l'OAP n°1 méconnait les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de la parcelle cadastrée section AH n° 49 au sein de la zone 1AUa est illégal, la parcelle devant être classée en zone urbanisée au regard de ses caractéristiques ;

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 juin 2020 et 12 octobre 2021, la commune de Guillestre, représentée par Me Rouanet, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 octobre 2022, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public ;

- les observations de Me Carmier pour la requérante.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 22 janvier 2020, le conseil municipal de la commune de Guillestre a approuvé son plan local d'urbanisme. Mme A, résidente de la commune, en demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. /Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la commune a sollicité l'avis du Centre national de la propriété forestière par un courrier du 9 avril 2019 dont il a été accusé réception le 15 avril 2019 et auquel il n'a pas été répondu dans un délai de trois mois. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation du Centre national de la propriété forestière doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date du litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme./ Le dossier comprend au moins : () 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne. () ". Selon l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. ".

5. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du maire portant mise en enquête publique du 30 juillet 2019 précise que le dossier d'enquête publique est composé d'un sous-dossier comprenant le bilan de la concertation, qui comporte la synthèse des observations et des propositions formulées par le public lors de la concertation (3°) et des avis émis par les personnes publiques associées (5°). Le rapport d'enquête publique mentionne en outre explicitement que le commissaire enquêteur a reçu le bilan de la concertation, dressé lors d'une séance du conseil municipal du 1er avril 2019 dont la délibération est jointe au dossier. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le dossier soumis à enquête publique serait incomplet.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. / Si, dans un délai de trente jours à compter de la date de clôture de l'enquête, le commissaire enquêteur n'a pas remis son rapport et ses conclusions motivées, ni présenté à l'autorité compétente pour organiser l'enquête, conformément à la faculté qui lui est octroyée à l'article L. 123-15, une demande motivée de report de ce délai, il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 123-15. ".

8. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles.

9. Il ressort des conclusions du 20 octobre 2019 que le commissaire enquêteur a, au sein d'une partie intitulée " réponses aux réclamations ", exposé que 75 réclamations ont été formulées par 60 personnes, les a présentées après les avoir regroupées en trois catégories (emplacements révervés, OAP et parcelles isolées) ainsi que la réponse apportée par la commune le cas échéant, et a analysé chacune des catégories à titre personnel dans une section dénommée " résumé ". Le commissaire enquêteur a également émis un avis motivé par une présentation clairement séparée de son rapport intitulée " mon avis " dans lequel il émet un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme après avoir émis quatre recommandations circonstanciées. Contrairement à ce que soutient la requérante, d'une part, les motivations du caractère favorable de cet avis sont exposées et permettent de comprendre les raisons qui ont déterminé son positionnement. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions de l'article précité au point 7 que le commissaire enquêteur soit tenu d'analyser dans une partie explicitement dédiée de son rapport les avis émis par les personnes publiques associées. En tout état de cause, le commissaire enquêteur précise dans le rapport que les réponses apportées par la commune aux avis des personnes publiques associées sont satisfaisantes et induisent aussi certaines recommandations. Il suit de là que la requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport du commissaire enquêteur serait insuffisant en l'absence de l'examen des observations du public et en l'absence d'analyse des avis des personnes publiques associées.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ;() ". En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, reprises à son article L. 101-2, doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et ces dispositions du code de l'urbanisme.

11. Il ressort du tableau récapitulatif de la consommation d'espaces du rapport de présentation que le plan local d'urbanisme prévoit la suppression de 5,3 hectares d'espaces naturels, qui représentent 0.12 % des espaces naturels de la commune, de 14,66 hectares d'espaces agricoles, qui représentent 3,4 % des espaces agricoles de la commune, ainsi que 1,64 hectares d'espace forestier pour le développement du logement, la commune s'étendant sur une superficie de 51,3 km². Le précédent plan d'occupation des sols avait autorisé une consommation de 289 hectares, qui n'avait majoritairement pas été réalisée. Le rapport de présentation souligne également que 83% de la consommation d'espace agricoles, naturels et forestiers sont réalisés à l'intérieur des enveloppes urbaines. Il ressort également de ce rapport que, selon les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques, la population de la commune de Guillestre comptait 1 479 habitants en 1968, 2 000 habitants en 1990, 2 211 en 1999, 2 325 en 2010 et 2 301 en 2015, le taux de croissance annuel moyen étant de 0,25 % entre les années 1999 et 2015, après avoir été de 1,15 % entre 1975 et 1990. La commune envisage pour la douzaine d'années à venir une croissance d'environ 1,2 % par an, s'appuyant sur sa croissance moyenne passée à long terme. La commune a en outre constaté qu'une partie des logements vacants de son territoire est vétuste et en partie non adaptée à la demande, qui se concentre sur des maisons individuelles alors que la majorité des logements vacants se situe dans des appartements du centre-ville. Elle bénéficie par ailleurs d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat pour le centre-bourg. Il ressort de ces éléments que les objectifs de la commune, qui prévoit également de renforcer son attractivité économique, ne sont pas incohérents. Dans ces conditions, au regard des caractéristiques de l'urbanisation de cette commune située en zone de montagne, il n'apparait pas que l'objectif de croissance démographique de la commune serait incompatible avec le principe d'équilibre énoncé au point précédent. Par suite, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme méconnaît l'article L. 101-2 précité doit être écarté.

12. En cinquième lieu, au terme des dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. () ".

13. Une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si ces OAP peuvent, en vertu des dispositions citées au point précédent, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées.

14. Premièrement, en l'espèce, l'OAP n°1 du plan local d'urbanisme relative au secteur de la Longeagne détermine le périmètre géographique de l'opération ainsi que cinq secteurs constructibles à vocation principale de logements et à deux secteurs à vocation d'équipements publics. Elle expose secteur par secteur les types d'aménagements possibles, et les équipements publics, comme les voies, qui devront être réalisés. Il ressort des pièces du dossier que cette OAP prévoit que les constructions des cinq secteurs doivent respecter les principes de volumétrie et d'implantations suivants : " Les constructions devront s'implanter à 3.00 m minimum des limites de l'OAP et des limites de chaque secteur ; Les bâtiments collectifs devront s'implanter à au moins 4.00 m de l'alignement des voies et des emprises ouvertes à la circulation publique existantes ou à créer ; Les constructions individuelles ou mitoyennes devront s'implanter à au moins 2.00 m de l'alignement des voies et des emprises ouvertes à la circulation publique existantes ou à créer. La hauteur maximale des constructions est fixée à 12.00 m au faîtage pour les bâtiments collectifs ; La hauteur maximale des constructions est fixée à 10.00 m au faîtage pour les constructions individuelles ou mitoyennes. ". Pour le secteur 4 il est précisé que : " Toutes les constructions devront avoir a minima une consommation énergétique neutre sur la base de la RT2020. ". Ces éléments précis déterminent les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées sur le périmètre de l'OAP et ne sont pas au nombre de celles pouvant être définies au titre des dispositions citées aux points précédents, alors que le règlement écrit du PLU renvoie s'agissant de l'implantation des constructions et de leur hauteur à l'OAP n°1. Les autres éléments définis par l'OAP litigieuse ne méconnaissent pas les dispositions précitées.

15. Deuxièmement, l'OAP n°1 indique que l'aménagement du secteur 2, dans lequel se situe la parcelle de la requérante, est conditionné à la création de voies de dessertes ou à l'aménagement d'un carrefour sécurisé, qu'aucune servitude de mixité sociale n'est imposée, que le type de logements souhaité est individuel mais que des logements collectifs sont envisageables et enfin que l'aménagement de ce secteur doit faire l'objet d'une opération d'ensemble. Le document graphique de cette OAP illustre le tracé des différentes voies ou carrefours, et cheminements piétonniers de façon relativement peu précise selon le document graphique. Elle prévoit un tracé prévisionnel de la voirie et du chemin piétonnier qui traversera une partie de la zone du secteur 2. Ce tracé va permettre aux habitants des futures constructions de se déplacer et de disposer de voies de circulation piétonne ou moteur desservant directement l'ensemble des constructions à usage d'habitation, dont la réalisation est prévue de part et d'autre de l'axe, alors que dans le secteur 4 les voies existantes ont été logiquement choisies pour former l'assiette de deux voies de desserte de ce secteur. La circonstance que la réalisation de cette voie aurait pour effet de couper en deux la parcelle de la requérante ne révèle, contrairement à ce qu'elle soutient, aucune erreur manifeste d'appréciation.

16. Eu égard à ce qui précède aux points 14 et 15, la requérante est uniquement fondée à soutenir que les éléments précités de l'OAP n°1 relatives à l'implantation, à la volumétrie des constructions et pour le secteur 4 aux caractéristiques de consommation énergétique méconnaissent l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme.

17. En sixième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus.

18. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AH n°49, dont la requérante est propriétaire, est bordée à l'Est des parcelles 101 et 102 et à l'Ouest de la parcelle n° 38 qui ne sont pas construites, sont cultivées ou laissées à l'état naturel. La parcelle AH n° 49 n'est pas construite non plus. Ces parcelles ont été classées en zone 1AUa du plan local d'urbanisme par le règlement graphique. Des parcelles situées au Nord et au Sud de la parcelle de la requérante et qui sont construites ont été classées en zone urbaine. Dans ces conditions, le classement de la parcelle AH n° 49 est cohérent avec le parti d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme. La circonstance que ladite parcelle est desservie par les réseaux d'assainissement collectif ne fait pas obstacle à un classement en zone à urbaniser. Au regard de ce qui précède, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone à urbaniser de sa parcelle procède d'une erreur manifeste.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est uniquement fondée à demander l'annulation de la délibération attaquée en tant qu'elle approuve l'orientation d'aménagement et de programmation n°1 relative au secteur de la Longeagne en tant qu'elle fixe pour les cinq secteurs l'implantation et la volumétrie des constructions et pour le secteur 4 les caractéristiques de consommation énergétique des constructions.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. Le présent jugement qui annule partiellement la délibération du 2 janvier 2020 n'implique pas qu'il soit enjoint à la commune de Guillestre de reprendre la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme et de classer la parcelle n° 49 en zone urbaine comme le demande la requérante. Ses conclusions aux fins d'injonction doivent ainsi être rejetées.

Sur les frais d'instance :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des parties une quelconque somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune de Guillestre du 22 janvier 2020 est annulée en tant qu'elle approuve l'orientation d'aménagement et de programmation n°1 relative au secteur de la Longeagne en ce qu'elle fixe pour les cinq secteurs l'implantation et la volumétrie des constructions et pour le secteur 4 les caractéristiques de consommation énergétique des constructions.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la commune de Guillestre.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Salvage, président,

- Mme Le Mestric, première conseillère,

- Mme Houvet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2022.

La rapporteure,

Signé

A. BLe président,

Signé

F. SALVAGE

La greffière,

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.

N°2003768