Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2008981

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 novembre 2020 et 4 janvier 2023,

M. A D et Mme C B, représentés par Me Pelgrin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 mai 2020, par lequel le maire de la commune de Gignac-la-Nerthe s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 29 avril 2020 pour la construction d'un abri de jardin d'une superficie de 20 m² sur une parcelle cadastrée 43 section AX n°264 située 5 boulevard Jean Jaurès à Gignac-la-Nerthe, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre ce refus ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Gignac-la-Nerthe la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le refus attaqué doit être regardé comme une décision de retrait de la déclaration préalable tacite obtenue le 29 mai 2020 eu égard à la notification intervenue le 3 juin 2020 ;

- cette décision de retrait a été édictée en méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;

- le plan de prévention des risques du tunnel maritime du Rove est illégal au regard des irrégularités intervenues dans sa procédure d'élaboration ;

- il est entaché d'une erreur dans le classement des parcelles ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de la parcelle est entaché d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres parcelles.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2022, la commune de Gignac-la-Nerthe, représentée par Me D'Albenas, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 juillet 2024.

Les parties ont été informées le 29 octobre 2024 que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué produit dans le mémoire du 4 janvier 2023 en application des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Houvet, conseillère,

- les conclusions de Mme Noire, rapporteure publique,

- et les observations de Me Pelgrin, représentant les requérants, et celles de Me Larbre, représentant la commune de Gignac-la-Nerthe.

Considérant ce qui suit :

1. M. D et Mme B sont propriétaires d'une maison à usage principal d'habitation et d'un terrain attenant à usage de jardin, sur une parcelle cadastrée 43 section AX n°264, située 5 boulevard Jean Jaurès à Gignac-la-Nerthe, d'une surface de 442 m². M. D a déposé le 29 avril 2020 une déclaration préalable à la construction d'un abri de jardin d'une surface de plancher de 20 m². Le maire de Gignac-la-Nerthe a refusé, par un arrêté du 22 mai 2020, la déclaration préalable sollicitée et a rejeté implicitement le recours gracieux formé contre ladite décision d'opposition. M. D et Mme B demandent l'annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la nature de l'acte attaqué :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Selon l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". L'article R. 423-19 du même code précise que " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " et l'article R. 423-22 que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article L. 424-5 de ce code : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". L'autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire que s'il est illégal et si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l'expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle cette autorisation a été accordée.

3. D'autre part, aux termes de l'article 12 ter de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, dans sa rédaction résultant en dernier lieu de l'ordonnance du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d'urbanisme, d'aménagement et de construction pendant la période d'urgence sanitaire : " Sans préjudice de la faculté de prévoir, pour les mêmes motifs que ceux énoncés à l'article 9, une reprise des délais par décret, les délais d'instruction des demandes d'autorisation et de certificats d'urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l'urbanisme, y compris les délais impartis à l'administration pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction, ainsi que les procédures de récolement prévues à l'article L. 462-2 du même code, qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l'achèvement de celle-ci. / () ".

4. En application des dispositions précitées, le délai d'instruction de la demande des requérants réceptionnée en mairie le 29 avril 2020 a commencé à courir à partir du 24 mai 2024. Dès lors, la décision contestée du 22 mai 2020 notifiée le 3 juin 2020 ne peut être regardée comme une décision retirant une décision tacite de non-opposition dont les requérants auraient été titulaires.

Sur l'application de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme :

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme : " Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative ". L'article R. 611-8-6 du code de justice administrative dispose : " Les parties sont réputées avoir reçu la communication ou la notification à la date de première consultation du document qui leur a été adressé par voie électronique, certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique, ou, à défaut de consultation dans un délai de deux jours ouvrés à compter de la date de mise à disposition du document dans l'application, à l'issue de ce délai. () ".

6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la cristallisation des moyens intervient à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense produit dans l'instance par l'un quelconque des défendeurs et que cette communication doit être réputée effectuée au plus tard deux jours après la mise à disposition par le greffe du tribunal de ce premier mémoire en défense, attestée par l'accusé de mise à disposition délivré par l'application informatique dédiée accessible par le réseau internet et mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative.

7. Il ressort des pièces du dossier que le premier mémoire en défense, présenté par la commune de Gignac-la-Nerthe, a été mis à disposition des requérants le 27 juillet 2022 par le greffe du tribunal dans l'application Télérecours. Le moyen tiré de ce que l'arrêté du maire portant opposition à déclaration préalable n'était pas suffisamment motivé, a été enregistré le 4 janvier 2023, soit postérieurement au délai ouvert pour présenter de nouveaux moyens. Ce moyen est, par suite, irrecevable.

Sur les moyens tirés de l'exception d'illégalité :

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause (). Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : -soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ". Aux termes de l'article R 562-2 du code de l'environnement modifié notamment par le décret n°2011-765 du 28 juin 2011 : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / Il mentionne si une évaluation environnementale est requise en application de l'article R. 122-18. Lorsqu'elle est explicite, la décision de l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement est annexée à l'arrêté. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Il est, en outre, affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges de ces établissements publics et publié au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département. Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département. / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations. ". Il résulte de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et ont ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d'urbanisme qu'elles sollicitent ; que, par suite, les plans de prévention des risques naturels constituent des documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme, au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme.

9. Il résulte de ce qui précède que l'irrégularité de la procédure d'élaboration du plan de prévention des risques naturels- mouvements de terrain tunnel du Rove, approuvé le 12 février 1997 et modifié le 26 juillet 2007 par le préfet des Bouches-du-Rhône, tirée de la durée anormalement longue de son adoption, ne peut être utilement invoquée à l'appui de la requête enregistrée le 20 novembre 2020, soit plus de six mois après la prise d'effet de ce document. En outre, l'alinéa de l'article R. 562-2 du code de l'environnement, introduit par le décret du 28 juin 2011 et qui impose une approbation du plan dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration, n'était pas encore entré en vigueur à la date tant de l'approbation que de la révision de ce plan. Enfin, les requérants n'apportent aucun élément faisant état d'un changement du périmètre de l'étude du plan entre 1997 et 2007. Par suite, le moyen, tiré de l'irrégularité des délais d'élaboration du plan de prévention des risques naturels, est irrecevable, comme le fait valoir la commune.

10. En quatrième lieu, pour refuser la déclaration préalable sollicitée, le maire de Gignac-la-Nerthe a opposé un motif unique tiré de la méconnaissance de l'article 2 du règlement du plan de prévention des risques naturels lié à l'effondrement du tunnel du Rove approuvé par arrêté préfectoral du 12 février 1997. Les requérants soutiennent que la zone délimitée en raison de l'effondrement des terrains situés au-dessus du tunnel du Rove classant leur parcelle en zone " bleu foncé " et interdisant toute construction sur cette dernière est erronée dans la mesure où la zone est urbanisée, desservie en voirie et réseaux suffisants et que seule la parcelle des requérants seraient interdites de toute construction. Ces affirmations, qui ne sont étayées par aucun élément probant, ne suffisent pas à établir l'absence de risque ni " une erreur dans le classement de la parcelle ", dont serait entaché l'arrêté du 17 avril 1985 modifié le 12 février 1997, par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a établi un plan de prévention des risques sur les communes de Marignane et de Gignac la Nerthe.

Sur les autres moyens :

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ".

12. Les requérants n'invoquent aucune disposition législative ou réglementaire qui aurait rendu impératif le recueil d'avis obligatoire au regard de la nature et de l'importance du projet en litige. Par suite, le moyen doit être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1°. 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs () ". Aux termes de l'article L 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article 2 du règlement du plan de prévention des risques naturels lié à l'effondrement du tunnel du Rove : " A l'intérieur de la zone délimitée sur le plan et en raison du risque d'effondrement du terrain, toute construction est interdite. Le plan de prévention des risques approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L.126-1 du code de l'urbanisme ".

14. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, il peut subordonner la délivrance de l'autorisation d'urbanisme à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

15. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'abri de jardin de 20m² a pour dimensions 5x4 m pour 3,2 m de hauteur, que les façades seront en crépis ton pierre et qu'il disposera d'une toiture en tuiles. Au regard de ses caractéristiques et des matériaux utilisés, le projet doit être considéré comme une construction au sens des dispositions du plan de prévention des risques naturels précitées. Il est constant que la parcelle de M. D et Mme B est située dans la zone soumise à un risque d'effondrement de terrain délimitée par le plan. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le plan de prévention des risques naturel interdit toute construction à l'intérieur de la zone délimitée le long de l'axe du tunnel situé en sous-terrain, creusé au début du XXème siècle et ayant subi en 1963 des dommages sur une partie de son tracé, et pour lequel les risques tant d'effondrement que de mouvements de terrain sont identifiés. Aucune prescription spéciale ne pouvait être ajoutée par le maire aux prescriptions du plan de prévention afin d'assurer la sécurité publique au regard de la nature du risque d'effondrement et de l'interdiction générale de construction. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du maire pour l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté.

16. En septième et dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer les zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi, les requérants n'apportant d'ailleurs aucun élément au soutien de cette allégation.

17. Il résulte de ce tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du 22 mai 2020.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Gignac-la-Nerthe, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge conjointe de M. D et Mme B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Gignac-la-Nerthe et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. D et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. D et Mme B verseront, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à la commune de Gignac-la-Nerthe.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D et Mme B, et à la commune de Gignac-la-Nerthe.

Délibéré après l'audience du 4 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Pecchioli, président,

- M. Juste, premier conseiller,

- Mme Houvet, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2024.

La rapporteure,

Signé

A. HOUVETLe président,

signé

J-L. PECCHIOLI

La greffière

signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,