Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2102420

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés les 19 mars 2021, 2 décembre 2022 et le 21 mars 2023, Mme G F représentée par Me Cagnol, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Salon-de-Provence a délivré à M. B E et à Mme C A un permis d'aménager sur une unité foncière composée de parcelles situées 132, chemin de Mireille, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge des pétitionnaires et de la commune de Salon-de-Provence la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable en raison de sa qualité de voisine immédiate, et des nuisances induites par le futur projet ;

- l'arrêté a été signé par une autorité incompétente ;

- le dossier de demande du permis d'aménager est incomplet dès lors qu'il ne fait pas état des constructions existantes sur l'ensemble de l'unité foncière et présente de manière erronée les travaux autorisés par la déclaration préalable 13103 19 E0329 ;

- le projet méconnaît l'article UC3 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) dès lors que l'accès aménagé empiète sur une parcelle appartenant à la commune de Salon-de-Provence, sans justification d'une servitude de passage ou d'une promesse de vente ;

- le projet méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, car la rampe ne présente pas une largeur de 6 mètres, ne respecte pas un rayon intérieur de 11 mètres, et une surlargeur d'un rapport 15/R ; la rampe, qui ne permet pas le retournement dans des conditions conformes aux exigences du SDIS, n'est donc pas accessible aux engins de lutte contre l'incendie ; l'imperméabilisation résultant de la création de la rampe créé un risque d'inondation, par ruissellement, du terrain d'assiette en l'absence de compensation ;

- le projet méconnaît l'article UC 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme ; il prévoit ainsi, au vu des documents graphiques intégrés à la demande, le prolongement de la rampe autorisée par la déclaration préalable du 3 décembre 2019, sans aire de retournement, en contradiction avec les exigences du SDIS et les dispositions du plan local d'urbanisme qui imposent que les véhicules puissent faire demi-tour ;

- le projet méconnaît l'article UC 3.3 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que la voie interne, prévue pour la desserte du lot détaché, est inférieure à 5 mètres ;

- le projet ne comporte aucun bassin de rétention, ni de solution pour l'imperméabilisation induite par l'extension de la rampe, en méconnaissance des articles UC4 et DG6 du règlement du PLU ;

- le projet méconnaît l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'aménagement en espaces verts, les éléments manquants dans le dossier ne permettant pas, par ailleurs, au service instructeur de s'assurer du respect de ces dispositions ;

- le projet méconnaît l'article UC 13.4 du règlement du plan local d'urbanisme, dès lors qu'il ne comporte aucune indication quant au traitement de l'opération en bordure de voie et à son intégration dans le quartier ;

- la déclaration préalable 13103 19 E0329 et le permis d'aménager en litige forment une opération complexe qui doit conduire à annuler cette dernière autorisation en raison de l'illégalité de la déclaration préalable ;

- la déclaration préalable 13103 19 E0329 précédant le permis d'aménager est illégale : le service instructeur était tenu de s'opposer au projet, compte tenu de son caractère frauduleux en application de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, et de la dissimulation de la réalité du projet envisagé ; ce dernier ne porte pas uniquement sur l'aménagement d'une unité foncière mais aussi sur la réalisation d'une rampe goudronnée empiétant largement sur une parcelle appartenant à la commune, et ne limite pas le nombre de logement autorisé qui pourrait être supérieur à un unique logement en R+1 ;

- le projet méconnaît l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme dès lors que le permis d'aménager en litige et la déclaration préalable 13103 19 E0329 forment un ensemble immobilier unique, et devaient à ce titre faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme globale ;

- le respect de la prescription tenant aux caractéristiques physiques de la rampe d'accès décrites par le SDIS impose une modification excessive du projet initial, et doit par suite entraîner l'annulation du permis d'aménager en litige.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er novembre 2022, la commune de Salon-de-Provence, représentée par la Selarl Drai Associés, conclut à l'irrecevabilité de la requête, et à son rejet. Elle sollicite que soit mise à la charge de Mme F la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que Mme F est dépourvue d'intérêt à agir et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 mars 2023, M. B E et Mme C A concluent à l'irrecevabilité de la requête, et à son rejet. Ils sollicitent que soit mise à la charge de Mme F la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que Mme F est dépourvue d'intérêt à agir et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Une ordonnance du 11 avril 2023 a ordonné la clôture de l'instruction le même jour.

Un mémoire produit par la commune le 11 avril 2023 n'a pas été communiqué en l'absence d'éléments nouveaux.

Par un courrier du 28 mai 2024, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de soulever d'office deux moyens tiré d'une part, de ce qu'en soumettant aux règles du permis d'aménager, le projet de division foncière, créant un lot à bâtir sans équipements communs, relevant du champ de la déclaration préalable l'administration, a méconnu le champ d'application de la loi, et d'autre part, de ce que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé sur la substitution à la base légale des règles relatives aux permis d'aménager retenues à tort, par celles relatives à la déclaration préalable.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caselles,

- les conclusions de M. Jean-Marie Argoud, rapporteur public,

- et les observations de Me Cagnol représentant Mme F et de Me Germain-Morel représentant la commune de Salon-de-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 23 septembre 2020, le maire de Salon-de-Provence a délivré à M. B E et Mme C A un permis d'aménager sur une unité foncière composée des parcelles situées 132, chemin de Mireille, et cadastrées AP n° 705, 262, 653, 654, 655, 657, 658, 659 et 660 afin de créer un lot à bâtir en détachant 812 m² de la parcelle AP 262. Mme F, voisine immédiate du projet, demande l'annulation de cet arrêté.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. ".

3. Il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

4. Il ressort des pièces du dossier que l'immeuble Le Mireio, au sein duquel Mme F possède un appartement, est implanté sur la parcelle AP 541, immédiatement limitrophe au Sud, de la parcelle AP 262, à partir de laquelle le terrain à bâtir, autorisé par le permis d'aménager en litige, sera détaché. Par ailleurs, les photographies et documents graphiques produits par la requérante établissent que son balcon et sa salle à manger sont directement orientés au Sud, de sorte qu'elle justifie de sa qualité de voisine immédiate du projet en litige. Mme F se prévaut en outre des nuisances sonores créées par la desserte du lot détaché qui passe précisément sous ses fenêtres, ainsi que des nuisances visuelles résultant de l'implantation d'une nouvelle construction, sur un terrain qui en est dépourvu, et qui la priverait de la vue sur le château de l'Empéri. Au regard de la configuration des lieux et de la nature du projet, Mme F justifie d'un intérêt suffisant pour agir à l'encontre de l'arrêté du 23 septembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, Mme D, adjointe déléguée à la planification urbaine, au foncier et au droit du sol, disposait d'une délégation de signature sur le fondement d'un arrêté municipal du 25 mai 2020, publié le 26 mai 2020, et transmis à la sous-préfecture le 28 mai 2020. Par suite le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 441-2 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis d'aménager : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Le projet d'aménagement comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 441-3 et R. 441-4. ". Aux termes de l'article R. 441-3 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords et indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; (). ". Aux termes de l'article R. 441-4 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement comprend également : / 1° Un plan de l'état actuel du terrain à aménager et de ses abords faisant apparaître les constructions et les plantations existantes, () ".

7. La circonstance que le dossier d'autorisation d'urbanisme ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

8. Il ressort du dossier du permis d'aménager en litige qu'il comprend un plan cadastral, ainsi que des photographies, référencées PA 5 et PA 8, qui donnent à voir les constructions existantes sur l'ensemble de l'unité foncière du projet en litige, ainsi que la végétation existante. Au regard de ces pièces, le dossier était complet et permettait aux services instructeurs d'apprécier la consistance du projet, objet de l'autorisation. Par suite, Mme F n'est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées ont été méconnues.

9. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article UC 3.1 du plan local d'urbanisme : " Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une servitude de passage aménagée sur fonds voisin. Cet accès doit avoir une largeur de chaussée de 4 m minimum. ". Aux termes de l'article UC 3.2 du plan local d'urbanisme : " Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées, de caractéristiques suffisantes, et répondant à l'importance et à la destination de la construction ou de l'ensemble des constructions qui y sont édifiées. / Les voies en impasse doivent être aménagées dans leur partie terminale afin de permettre aux véhicules de faire aisément demi-tour et doivent présenter des caractéristiques correspondant à leur destination. (). ". Aux termes de l'article UC 3.3 du plan local d'urbanisme : " 3.3 Desserte des opérations d'ensemble / Les caractéristiques des voies internes aux opérations d'ensemble doivent répondre aux conditions suivantes : / - opérations devant comporter 3 logements au maximum Emprise : 5 m au minimum. ". Le lexique du plan local d'urbanisme définit une voie privée comme " une voie interne aux propriétés, dont le sol appartient à une (des) personnes(s) privée(s). Elle peut être ouverte à la circulation publique ou réservée à l'usage exclusif des propriétaires desservis ; dans ce cas un dispositif spécial (portail ou autre) l'isole de la voirie publique. ".

10. D'autre part, il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

11. M. E et Mme A ont déposé le 24 juin 2020 une demande tendant à obtenir un permis d'aménager afin de créer un lot à bâtir, en détachant 812 m² de la parcelle cadastrée AP 262. Il est constant que ce lot détaché n'est pas directement accessible depuis la voie publique. La commune de Salon-de-Provence, ainsi que les pétitionnaires, font valoir que le désenclavement du lot nouvellement créé sera assuré par une servitude de passage implantée sur une parcelle communale cadastrée AP 587 longeant la voie publique, puis sur le reliquat de la parcelle AP 262 qui leur appartient. La commune établit par les pièces qu'elle produit, que contrairement à ce que soutient la requérante, elle a accordé à l'ancien propriétaire de la parcelle AP 262, le droit de constituer un accès à sa propriété, en passant par la parcelle communale précitée, et qu'une servitude de passage a ainsi été créée par une délibération du conseil municipal du 11 décembre 1997. Par suite, Mme F n'est pas fondée à soutenir que le futur lot détaché serait inconstructible en raison de son enclavement.

12. Par ailleurs, il ressort des plans de masse référencé PA 4 que la rampe d'accès qui mène de la voie publique jusqu'à la limite du lot à bâtir mesure quatre mètres de large, ce qui est conforme aux exigences de l'article UC 3.1 du plan local d'urbanisme. A cet égard, les pétitionnaires et la commune font valoir, sans être sérieusement contredit, que le lot détaché est destiné à accueillir une seule construction pour installer des chambres d'hôtes, ce qui ne répond pas à la définition d'une opération d'ensemble telle que définie par l'article UC 3.3 du plan local d'urbanisme, et qui, en tout état de cause, ne pourrait être révélée qu'au stade du dépôt du permis de construire. Enfin, le permis d'aménager n'a ni pour effet ni pour objet de construire un prolongement de la rampe d'accès d'ores et déjà installée sur les parcelles AP 587 et AP 262. Si une représentation graphique correspondant au plan masse de la déclaration préalable 13103 19 E0329 indique que la voie de desserte sera poursuivie sur le lot à bâtir, pour en assurer l'accès, il ressort de ce plan qu'il ne présente qu'un caractère préparatoire purement indicatif, le descriptif des travaux du document cerfa de la demande se bornant à mentionner " le détachement d'un lot n°1 de 812 m² pour un terrain à bâtir ". Ainsi, et bien que la desserte en cause doive être regardée comme une voie privée au sens du lexique du plan local d'urbanisme, le moyen tiré de l'impossibilité de faire demi-tour au bout de la voie d'accès, en raison de son caractère prématuré, ne peut qu'être écarté. Par suite, Mme F n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige méconnaît les dispositions des articles UC 3.1, UC 3.2 et UC 3.3 du plan local d'urbanisme.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

14. Il ressort de l'article 6 de l'arrêté en litige que le maire de Salon-de-Provence s'est approprié le rapport du directeur départemental des services d'incendie et de secours, en demandant à ce que ses prescriptions soient respectées. Par ailleurs, il ressort de l'avis du SDIS, arrivé au service urbanisme de la commune le 16 septembre 2020, qu'il ne s'opposait pas à la demande de permis d'aménager au vu duquel il a été délivré, pourvu notamment que la largeur de la voie de desserte mesure au moins trois mètres. A cet égard, il n'est pas établi que la voie d'accès, large de 4 mètres aux termes des plans joints à la demande de permis d'aménager, ne présenterait pas un " rayon intérieur minimal " de 11 mètres, et une surlargeur d'un rapport 15/R, permettant de la qualifier de voie accessible aux engins de secours. En tout état de cause, ainsi qu'il a été dit au point 12 du présent jugement, le permis d'aménager en litige n'autorise pas le prolongement de la rampe d'accès qui permet de désenclaver le lot à bâtir. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du risque inondation généré par l'imperméabilisation du sol consécutive à la construction d'une voie de desserte est inopérant. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir d'une part, que la rampe d'accès au lot détaché nécessiterait des modifications excessives pour répondre aux prescriptions du permis d'aménager en litige, et d'autre part que le maire de Salon-de-Provence aurait commis une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

15. En cinquième lieu, puisque le permis d'aménagement en litige n'autorise que le détachement d'un lot à bâtir, les moyens, tirés de la méconnaissance des articles UC 4 et DG6 du plan local d'urbanisme résultant de l'absence d'un bassin de rétention et de l'article UC 13, sont inopérants.

16. En sixième lieu, l'arrêté attaqué pouvant être pris sans l'intervention préalable de la déclaration préalable 13103 19 E0329 autorisant la création d'une rampe d'accès sur une parcelle AP 262 et les deux arrêtés ne formant pas une opération complexe, Mme F n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la déclaration préalable pour demander l'annulation du permis d'aménager en litige.

17. En septième lieu, le seul lien fonctionnel entre les deux projets, correspondant d'une part, au détachement d'un lot à bâtir autorisé par le permis d'aménager attaqué et d'autre part, à la construction d'une rampe d'accès pour désenclaver ce même lot, ne saurait suffire à caractériser l'existence d'un ensemble immobilier unique qui aurait dû faire l'objet d'une seule autorisation d'urbanisme globale. Par suite, le moyen est écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme F doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Salon-de-Provence, de Mme A et de M. E, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme F la somme de 1 000 euros à verser à chacune de ces trois parties défenderesses au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme F est rejetée.

Article 2 : Mme F versera la somme de 1 000 euros chacun, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à la commune de Salon-de-Provence, à Mme A, et à M. E.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F G, à la commune de Salon-de-Provence, à Mme C A et à M. B E.

Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Fédi, président,

Mme Caselles, première conseillère,

Mme Charbit, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2024.

La rapporteure,

Signé

S. CasellesLe président,

Signé

G. Fédi

La greffière,

Signé

S. Ibram

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,

N°2102420