Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2102344

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 octobre 2021 et 14 avril 2022, l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le préfet du Calvados a approuvé le plan de prévention multi-risques (PPRM) de la Basse Vallée de l'Orne ;

2°) d'enjoindre au préfet du Calvados de mettre fin à la procédure d'élaboration d'un PPRM initiée par l'arrêté du 20 mai 2016.

Elle soutient que :

- le préfet n'a pas mis en œuvre des modalités suffisantes pour assurer la concertation avec le public ; le nouveau zonage dénommé " zone quai Charcot " constitue un nouveau découpage de l'espace communal et a été introduit en l'absence de discussion avec la population, avec les membres du comité de pilotage ou avec les élus locaux ; le public n'a pas été informé du contenu du règlement du PPRM ni des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde recommandées aux propriétaires ;

- la " zone quai Charcot " n'a pas fait l'objet d'une enquête publique spécifique ni d'un questionnement de la commission d'enquête ; aucune information n'a été apportée au public concernant l'existence d'une étude de dangers réalisée par le responsable du quai Charcot, les Ports de Normandie, sur la robustesse du quai ;

- l'arrêté du 20 mai 2016 prescrivant l'élaboration du PPRM ne vise pas la circulaire du 27 juillet 2011 sur laquelle s'est appuyé le préfet et dont le public n'a donc pas eu connaissance ; en outre, la mention, dans l'article 3 de l'arrêté attaqué, de la notion " d'inondation par submersion marine " parmi les risques naturels majeurs et prévisibles concernés par le PPRM, ne suffit pas à informer de manière complète le public ;

- les conclusions de la commission d'enquête ne sont pas objectives ;

- l'approbation du PPRM est intervenue plus de trois ans après l'arrêté du 20 mai 2016 prescrivant son élaboration ; l'élaboration du projet, qui a été prorogée de dix-huit mois, devait s'achever le 20 novembre 2020 ; ce délai n'a pas pu être prorogé par l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le tracé de la zone " quai Charcot " est imprécis ; la zone doit être définie soit par un ensemble de coordonnées géographiques ou Lambert, soit par les désignations cadastrales des parcelles concernées par ce zonage ;

- la zone du quai Charcot aurait dû incorporer les bâtiments situés à l'Est et qui bordent le quai Charcot ; en outre, la route longeant le canal maritime et qui porte le nom de " quai Charcot " se trouve en dehors de la zone rouge alors qu'elle est la plus exposée à un risque d'inondation ;

- les deux conditions relatives à l'aménagement de la zone " quai Charcot " sont très contraignantes de sorte que les dispositions du règlement du PPRM relatives à la zone B2 ne pourront pas être appliquées et la zone restera en Rs ;

- la recommandation figurant au titre IV du règlement de l'arrêté, consistant pour les propriétaires de réaliser ou de faire réaliser un état des lieux de leur construction afin d'analyser la vulnérabilité de leur bien, ne figure pas parmi les conditions mentionnées à l'article R. 562-5 du code de l'environnement et n'est pas éligible aux subventions au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs ;

- les règles applicables au sein des zones Rs et Re sont identiques de sorte que la création de deux zones distinctes ne paraît pas pertinente ; en outre, l'institution d'une bande de précaution qui ne fait l'objet d'aucune règlementation spécifique ne paraît pas non plus pertinente ;

- aucune bande de précaution ne pouvait être instaurée le long du quai Charcot qui constitue un quai portuaire et non une digue au sens de la circulaire du 27 juillet 2011 ; il ne constitue pas non plus un ouvrage de protection de 1er rang ; en tout état de cause, du fait des caractéristiques métriques du quai Charcot et de sa solidité, le quai entre dans le champ d'application de l'exception prévue au point 6.1 de la circulaire du 27 juillet 2011 ; les cartes de niveau de référence utilisées par l'administration ne correspondent pas à la réalité du terrain ;

- le PPRM crée une inégalité de traitement entre les populations dès lors que les zones d'Houlgate, Villers-sur-Mer, Blonville-sur-Mer, Deauville, Trouville et Honfleur ne sont pas concernées par des plans de prévention des risques littoraux ; en outre, le plan de prévention du Bessin et celui de l'estuaire de la Dives ne prévoient aucune bande de précaution contrairement au plan attaqué ; enfin, le PPRM crée une différence de traitement selon les communes qui longent le canal maritime de Caen à la mer ; le quai Charcot de la commune de Ouistreham est le seul à faire l'objet d'une bande de précaution englobant des logements d'habitation alors que le risque existe à d'autres endroits.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 mars 2022 et 12 août 2022, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 28 juillet 2022, la commune de Ouistreham, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le préfet du Calvados a approuvé le PPRM de la Basse Vallée de l'Orne ou, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en ce qu'il institue une bande de précaution inconstructible le long du quai Charcot ainsi qu'un zonage rouge, aléa fort ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'approbation du PPRM est intervenue plus de trois ans après l'arrêté prescrivant son élaboration, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-2 du code de l'environnement ; l'élaboration du projet, qui a été prorogée de dix-huit mois, devait s'achever le 20 novembre 2020, le délai n'ayant pas pu être prorogé par l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; le délai d'approbation de trois ans, qui constitue une garantie pour les administrés, est prescrit à peine de nullité du plan ;

- les conclusions de la commission d'enquête sont insuffisamment motivées ; en outre, elles sont stéréotypées et ne répondent pas aux observations présentées lors de l'enquête publique ; aucun avis personnel n'est formulé sur le projet d'élaboration du plan de prévention ;

- l'instauration d'une bande de précaution le long du quai Charcot et le zonage rouge retenu sont entachés d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; selon la méthodologie nationale et l'article R. 562-11-4 du code de l'environnement, les bandes de précaution ne sont applicables que pour les digues et les ouvrages de second rang qui ont la qualification d'ouvrage au sens du guide ; or, le quai Charcot constitue un ouvrage portuaire, comportant des écluses et des enrochements, et non une digue de protection ; c'est par conséquent également à tort qu'a été instituée, par défaut, une brèche sur la rive gauche de l'Orne, les brèches par défaut étant subordonnées à la condition qu'il s'agisse bien d'un ouvrage de protection ; une telle brèche n'aurait pas de sens au sein d'un port ; seul aurait dû être pris en compte l'aléa existant, sans bande de protection, que les études ont qualifié de faible à modéré ; les différentes cartes d'aléas littoraux ne prévoient qu'un aléa faible à moyen pour le port de Ouistreham ; seul un zonage assorti de prescriptions pouvait être légalement institué ; subsidiairement, si l'ouvrage portuaire devait être qualifié de digue, la note de présentation du PPRM ne démontre pas que l'ouvrage présenterait des défaillances ; la défaillance de l'ouvrage de protection n'est pas avérée et ne ressort pas davantage de la note de présentation qui se trouve, à ce titre, entachée d'insuffisance ;

- le classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elles se situent à une hauteur de cinq mètres et plus par rapport au niveau du canal et échappent ainsi au risque de submersion marine.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la requête du fait de sa tardiveté.

Par un mémoire, enregistré le 16 mai 2023, l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham a présenté des observations sur ce moyen d'ordre public et soutient que l'arrêté attaqué a été porté à la connaissance du public le 2 septembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Créantor,

- les conclusions de Mme B,

- et les observations de Mme A, représentant l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham, et de Me Dugué, représentant la commune de Ouistreham.

Une note en délibéré, enregistrée le 31 août 2023, a été présentée par l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 20 mai 2016, le préfet du Calvados a prescrit l'élaboration du plan de prévention multirisque (PPRM) de la Basse Vallée de l'Orne, sur le territoire de vingt-trois communes situées sur le littoral du Calvados. L'association de défense du quartier du Port de Ouistreham demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le préfet du Calvados a approuvé le PPRM.

Sur l'intervention de la commune de Ouistreham :

2. La commune de Ouistreham justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué. Dès lors, il y a lieu d'admettre son intervention à l'appui de la requête formée par l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'absence de mention de la circulaire du 27 juillet 2011 dans les visas de l'arrêté prescrivant l'élaboration du PPRM :

3. L'arrêté du préfet du Calvados 20 mai 2016 avait pour seul objet de prescrire l'élaboration du PPRM et non d'en fixer le contenu. En outre, la circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux, que le préfet n'était pas tenu d'appliquer, ne constitue pas la base légale de l'arrêté attaqué. Dès lors, la circonstance que l'arrêté du 20 mai 2016 prescrivant l'élaboration du plan ne mentionne pas, dans ses visas, cette circulaire est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué qui, lui, vise, au demeurant, la circulaire du 27 juillet 2011. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-2 du code de l'environnement :

4. Aux termes de l'article R. 562-1 du code de l'environnement : " L'établissement des plans de prévention des risques naturels prévisibles () est prescrit par arrêté du préfet () ". Le dernier alinéa de l'article R. 562-2 du même code prévoit que : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations ".

5. Le délai prévu par l'article R. 562-2 du code de l'environnement n'est pas prescrit à peine d'illégalité du plan de prévention des risques naturels approuvé au terme de la procédure. Ainsi, la seule circonstance qu'un délai de plus de trois ans se soit écoulé entre l'arrêté prescrivant le plan et son approbation est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Par ailleurs, le dépassement de ce délai ne prive les administrés d'aucune garantie de la nature de celles qui justifieraient que la procédure d'élaboration ne puisse arriver à son terme alors qu'un plan de prévention des risques naturels a pour objet de définir les mesures de prévention des risques naturels existant sur un territoire. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer une irrégularité de procédure à l'encontre de l'arrêté préfectoral du 10 août 2021. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-2 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la concertation et l'association des collectivités territoriales :

6. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / ()". Selon l'article R. 562-2 du même code dans sa version applicable à la date de l'arrêté portant prescription du PPRM en litige : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles () définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. () ". Aux termes de l'article R. 562-3 du même code : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances. (). / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ".

7. Par l'arrêté du 20 mai 2016, le préfet du Calvados a prescrit l'élaboration du PPRM de la Basse Vallée de l'Orne sur le territoire de vingt-trois communes. Il ressort des pièces du dossier que l'élaboration du PPRM en litige a été précédée d'une première phase de définition des aléas et d'une phase d'avant-projet avant de lancer l'enquête publique. Lors de la première de ces phases, conformément aux articles 7 et 8 de l'arrêté du 20 mai 2016, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ont été associés à l'élaboration de ce plan, dans le cadre des réunions de travail, d'échanges, d'information et de validation des documents préparatoires à leur échelle. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation, que des réunions du comité de pilotage ont également été organisées à chaque étape de l'élaboration du projet de plan ainsi que des réunions plénières et des réunions individuelles avec les communes, le comité de pilotage s'étant réuni à six reprises. En outre, la deuxième phase de concertation a porté notamment sur le projet de règlement et le projet de zonage. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de concertation a été adressé aux communes et groupements de communes concernés et aux différentes personnes publiques associées et qu'il a été mis à disposition du public dans la mairie de chacune des communes concernées. Si l'association requérante entend faire valoir que le dossier de concertation ne comportait pas le règlement du PPRM conformément à l'article R. 562-3 du code de l'environnement précité et qu'une telle absence aurait nui à l'information du public sur les dispositions applicables dans chaque zone, il ressort du compte-rendu de la réunion publique du 11 décembre 2018 que le règlement et la grille de traduction réglementaire ont été présentés au public. A cette même occasion, l'identification des enjeux ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde, que le plan recommande aux propriétaires, ont également été présentées au public. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'existence d'une étude de dangers réalisée par les Ports de Normandie n'ait pas été portée à la connaissance du public alors que cette étude a été transmise à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Normandie le 2 juillet 2020 et à la commission d'enquête le 21 octobre 2020. En tout état de cause, les dispositions de l'article R. 562-3 du code de l'environnement précité n'exigent pas qu'une telle étude de dangers soit présente dans le dossier de présentation du PPRM. Il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que la procédure de concertation a été suffisante pour permettre l'information et la participation du public et des personnes publiques associées dans de bonnes conditions, en particulier s'agissant de l'instauration d'une bande de protection sur la zone du " quai Charcot ". Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'enquête publique spécifique au quai Charcot :

8. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. ".

9. La méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

10. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de présentation du PPRM et les registres d'enquêtes, ainsi qu'un registre dématérialisé, ont été mis à disposition du public pendant la durée de l'enquête publique, soit du 12 octobre 2020 au 13 novembre 2020 et que quatre-vingt-cinq observations du public ont été recueillies dans le cadre de l'enquête publique, dont trente-quatre relatives à la zone du " quai Charcot ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que les six réunions publiques organisées auraient été insuffisantes au point de nuire à la participation et l'information du public ni que le quai Charcot aurait dû faire l'objet d'une enquête publique spécifique. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'administration a répondu, au cours de l'enquête publique, à chacune des observations et a modifié le projet de plan pour tenir compte de certains avis et observations émis. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'instauration d'une " zone quai Charcot " n'a pas fait l'objet d'une enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne la motivation des conclusions de la commission d'enquête :

11. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". L'article R. 123-13 du même code dispose que : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. / En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. / Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. (). ".

12. Il résulte de ces dispositions que si la commission d'enquête n'est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elle doit présenter au moins sommairement une analyse sur toutes les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

13. Il ressort des pièces du dossier que, le 18 décembre 2020, la commission d'enquête a rendu un rapport de vingt-huit pages dans lequel elle rappelle l'objet du PPRM et les différentes étapes de la procédure, inventorie l'ensemble des pièces constituant le dossier soumis à l'enquête publique, décrit le déroulement de cette enquête, reporte l'ensemble des observations émises par le public, recense les réponses émises par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Calvados et les communes à chacune de ces observations et analyse ces observations et réponses. Cette commission d'enquête a rendu, le même jour, des conclusions, formulées en treize pages, dans lesquelles elle dresse un bilan du déroulement de l'enquête publique, reprend les principaux thèmes abordés par le public, renvoie aux réponses de la DDTM du Calvados faites aux observations du public et aux questionnements à la commission et expose son analyse personnelle sur les différents points du dossier. En outre, la commission d'enquête, qui n'était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, a pris soin de préciser les points défavorables relevés s'agissant de l'instauration d'une bande de précaution à l'arrière du quai Charcot à Ouistreham et a estimé que la réponse du porteur de projet était satisfaisante. À l'issue de cette analyse, elle a donné un avis favorable assorti de quatre recommandations. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des conclusions de la commission d'enquête doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de pertinence de la création des zones Re et Rs :

14. Il ressort du plan de prévention attaqué que les zones rouges Re et Rs correspondent respectivement aux zones exposées à l'érosion et à la submersion marine et l'inondation par débordement de cours d'eau, soit deux aléas distincts. La circonstance que ces zones distinctes sont soumises à des dispositions similaires n'est pas de nature à entacher l'arrêté d'illégalité. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l'instauration d'une bande de précaution derrière le quai Charcot :

15. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs () ". Aux termes de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme ".

16. Il résulte de ces dispositions que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Lorsque les terrains sont situés derrière un ouvrage de protection, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte non seulement la protection qu'un tel ouvrage est susceptible d'apporter, eu égard notamment à ses caractéristiques et aux garanties données quant à son entretien, mais aussi le risque spécifique que la présence même de l'ouvrage est susceptible de créer, en cas de sinistre d'une ampleur supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné ou en cas de rupture, dans la mesure où la survenance de tels accidents n'est pas dénuée de toute probabilité.

17. D'une part, le PPRM litigieux, destiné à améliorer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques naturels et de limiter les dommages, plan applicable à la commune de Ouistreham, détermine sept types de zones, dont une zone rouge inconstructible correspondant à une bande de précaution d'une largeur de 130 mètres le long du quai Charcot. Si la requérante soutient que le classement de la zone spécifique au quai Charcot en zone rouge avec cette bande de précaution n'est pas justifié dès lors que le quai Charcot constitue un ouvrage portuaire et non un ouvrage de protection, il ressort des pièces du dossier que le quai Charcot est intégré à la digue " Manche Ouistreham Canal Berge ouest " qui longe le canal de Caen et qui a été reconnue comme un ouvrage de protection par un arrêté du 21 mai 2012 du préfet du Calvados, dont la légalité n'est pas contestée. Dans ces conditions, et en l'absence d'élément de nature à remettre en cause cette qualification, le quai Charcot doit être regardé comme étant intégré à un ouvrage de protection

18. D'autre part, il ressort notamment du guide méthodologique des plans de prévention des risques littoraux établi en 2014 qu'une zone située à l'arrière d'un ouvrage subit de fortes vitesses d'écoulement lors des surverses et qu'en cas de rupture, des vitesses d'écoulement encore plus fortes sont susceptibles de se produire, une bande de précaution pouvant donc être instituée à l'arrière d'une digue dont la rupture peut engendrer un flot susceptible de détruire très rapidement les habitations exposées. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte des aléas littoraux de la DDTM du Calvados, que le secteur situé à l'arrière du quai Charcot, pour sa partie la plus proche du canal de Caen, a été classé en zone rouge inconstructible au motif que les terrains qui se situent à l'arrière de l'ouvrage de protection sont exposés à des aléas forts à très forts de submersion marine. En outre, le préfet du Calvados fait valoir que l'étude de dangers établie par le gestionnaire de l'ouvrage, les Ports de Normandie, dont le caractère incomplet a, par ailleurs, été relevé par le préfet, ne permettait pas d'écarter tout risque de brèche ou de rupture de la digue. L'état des connaissances s'agissant de la robustesse de la digue était ainsi incertain lors de l'élaboration du PPRM. Si l'association requérante fait valoir que le risque de submersion marine est peu élevé dans le canal de Caen et que le quai Charcot, s'il devait être regardé comme un ouvrage de protection, entre alors dans le champ de l'exception prévue à l'article 6.1 de la circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques littoraux, qui prévoit que " sauf cas très exceptionnel, par exemple ouvrage de plusieurs dizaines de mètres de large à la base et très solide, aucun ouvrage ne peut être considéré comme infaillible, quelles que soient ses caractéristiques et sa résistance présumée () ", les données altimétriques extraites du site internet Géoportail et les sondages effectués par un géomètre-expert et les Ports de Normandie en 2017, qui sont au demeurant hétérogènes, ne sont toutefois pas de nature à remettre en cause les cotes altimétriques retenues par le préfet dans la carte de zonage réglementaire, l'altimétrie n'étant, en tout état de cause, pas la seule donnée prise en compte pour la caractérisation du risque. Dans ces conditions, et alors même que l'inondation des terrains situés à l'arrière du quai Charcot en 1995 n'était pas due à un débordement du canal de Caen, l'autorité préfectorale a pu, afin d'assurer la protection des personnes et des biens contre le risque de submersion marine tout en permettant le libre écoulement des eaux, instaurer, en application de l'article L. 562-1 du code de l'environnement précité, une bande de précaution à l'arrière du quai Charcot et prévoir un principe d'interdiction de toute construction dans cette bande. Au demeurant, les auteurs du plan de prévention ont également précisé, dans le règlement applicable dans la zone du quai Charcot, qu'il pourra être dérogé au principe d'inconstructibilité derrière l'ouvrage de protection, et fait application des dispositions applicables dans la zone bleue B2 qui permet la densification et le renouvellement urbain, sous réserve que le responsable de l'ouvrage fournisse des éléments techniques permettant de garantir que l'ouvrage est constitué pour résister aux risques de submersion marine au regard des conditions mentionnées dans le règlement du PPRM ou que l'absence d'aggravation du risque sur l'existant soit démontrée. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, en particulier des risques spécifiques que la présence même de cet ouvrage est susceptible de créer, en cas de surverse, de brèches ou de ruine de l'ouvrage, la décision d'instaurer une bande de protection derrière le quai Charcot n'est pas entachée d'illégalité.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère imprécis et incomplet du tracé de la zone " quai Charcot " :

19. Il résulte également des dispositions précitées du code de l'environnement que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant.

20. En l'espèce, aucune disposition du code de l'environnement n'imposait aux auteurs du plan de préciser les coordonnées géographiques ou les références cadastrales de chaque parcelle située dans le périmètre de la bande de précaution. En outre, et contrairement à ce que fait valoir l'association requérante, le plan de zonage réglementaire annexé au règlement du PPRM, qui est établi sur un fond cadastral au 1/5000 pour l'ensemble du périmètre du plan, permet d'identifier les parcelles concernées. Il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier que des propriétaires de parcelles situées dans ce secteur n'auraient pas pu les identifier sur le plan de zonage. Enfin, en se bornant à indiquer que la zone aurait dû également comprendre, d'une part, des bâtiments situés à l'Est et qui bordent le quai Charcot et, d'autre part, la route " quai Charcot " qui serait la plus exposée au risque de submersion marine, l'association requérante n'apporte pas les précisions nécessaires pour apprécier le bien-fondé de ses allégations. Le moyen tiré du caractère imprécis et incomplet du tracé de la zone du " quai Charcot " doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère trop contraignant des dispositions applicables dans la zone du " quai Charcot " :

21. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Le moyen tiré de ce que les prescriptions fixées par le règlement seraient trop contraignantes, alors qu'elles visent à préserver les personnes du risque de submersion marine, doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-5 du code de l'environnement :

22. Aux termes de l'article R. 562-5 du code de l'environnement : " I. - En application du 4° du II de l'article L. 562-1, pour les constructions, les ouvrages ou les espaces mis en culture ou plantés, existant à sa date d'approbation, le plan peut définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde. / Toutefois, le plan ne peut pas interdire les travaux d'entretien et de gestion courants des bâtiments implantés antérieurement à l'approbation du plan ou, le cas échéant, à la publication de l'arrêté mentionné à l'article R. 562-6, notamment les aménagements internes, les traitements de façade et la réfection des toitures, sauf s'ils augmentent les risques ou en créent de nouveaux, ou conduisent à une augmentation de la population exposée. / II. - Les mesures prévues au I peuvent être rendues obligatoires dans un délai de cinq ans pouvant être réduit en cas d'urgence. / III. - En outre, les travaux de prévention imposés à des biens construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l'urbanisme avant l'approbation du plan et mis à la charge des propriétaires, exploitants ou utilisateurs ne peuvent porter que sur des aménagements limités dont le coût est inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date d'approbation du plan. ".

23. En application de ces dispositions, le chapitre I du titre IV du règlement du PPRM intitulé " Prescriptions applicables aux constructions " recommande aux propriétaires de réaliser ou de faire réaliser préalablement à tous travaux " un état des lieux de leurs constructions afin d'analyser la vulnérabilité de leurs biens. Cet état des lieux dressera, notamment, par ordre de priorité les aménagements et travaux à mettre en œuvre afin de réduire la vulnérabilité du bâti face à l'aléa de submersion marine et d'inondation. ". Il dresse ensuite une liste de mesures rendues obligatoires dans les zones rouges Rs, telles la création, pour les constructions de plain-pied, d'une zone refuge située au-dessus de la cote de référence, l'arrimage obligatoire des abris de jardins ou annexes existants ou la mise hors d'eau par rapport à la cote de référence des dispositifs de comptage de gaz ainsi que les tableaux de distribution électrique.

24. Contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'obligation que ce chapitre I du titre IV du règlement fait peser sur les propriétaires des biens situés en zone rouge de réaliser ou de faire réaliser un diagnostic de vulnérabilité de leurs biens préalablement à la mise en œuvre, le cas échéant, des actions obligatoires, relève des mesures de prévention susceptibles d'être définies par le plan de prévention des risques naturels prévisibles en application des dispositions ci-dessus reproduites des articles L. 562-1 et R. 562-5 du code de l'environnement. Cette obligation de diagnostic, qui traduit la nécessaire prise en compte des situations particulières, ne saurait être regardée comme mettant illégalement à la charge des propriétaires concernés un coût financier disproportionné qui excéderait le plafond de 10 % de la valeur vénale tel que fixé à l'article R. 562-5 du code de l'environnement. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement :

25. L'association requérante fait valoir que le PPRM crée une rupture d'égalité entre la commune de Ouistreham et celles d'Houlgate, Villers-sur-Mer, Blonville-sur-Mer, Deauville, Trouville et Honfleur qui ne sont pas concernées par des plans de prévention des risques littoraux alors qu'elles seraient également exposées au risque de submersion marine. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'instauration d'une bande de précaution à l'arrière du quai Charcot est liée à la présence de l'ouvrage de protection. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier, et en tout état de cause, que ces communes seraient dans une situation identique à la commune de Ouistreham. En outre, le préfet du Calvados fait valoir en défense, sans être contredit, que les études techniques réalisées ont démontré que l'institution d'une bande de précaution était inutile dans ces communes. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le classement spécifique retenu pour les secteurs de la presqu'île et du centre-ville de Caen reposerait sur une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, la seule circonstance que les plans de prévention des risques littoraux du Bessin et de l'estuaire de la Dives ne prévoient aucune bande de précaution n'est pas de nature à caractériser une atteinte au principe d'égalité au regard des classements retenus par le PPRM attaqué. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l'inégalité de traitement doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone rouge d'une partie des parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82 :

26. Si elles n'apparaissent pas au nombre des parcelles recensées par la carte des aléas littoraux de la DDTM du Calvados comme étant soumises à un risque d'inondation au regard de la crue de référence, les parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82 dont la commune de Ouistreham conteste le classement, figurent parmi celles que cette carte identifie comme étant situées, pour partie, à l'arrière de l'ouvrage de protection exposé à un risque de submersion marine en cas de rupture de digue ou de surverse. Ainsi que le fait valoir le préfet du Calvados en défense, les profils altimétriques produits par la commune de Ouistreham ne sauraient suffire à établir que les deux parcelles présentent un fort dénivelé et une hauteur de 5 mètres par rapport au niveau du canal de Caen et que leur classement partiel en zone rouge serait, dès lors, entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté.

27. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que l'association de défense du quartier du Port de Ouistreham n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet du Calvados du 10 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

28. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le plan de prévention des risques en litige, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais d'instance :

29. La commune de Ouistreham, intervenante, n'ayant pas la qualité de partie à l'instance, ses conclusions tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la commune de Ouistreham est admise.

Article 2 : La requête de l'association de la défense du Port de Ouistreham est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Ouistreham tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association de la défense du quartier du Port de Ouistreham, à la commune de Ouistreham et au ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Calvados.

Délibéré après l'audience du 28 août 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Créantor, conseillère,

- Mme Rémigy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2023.

La rapporteure,

SIGNÉ

V. CREANTOR

La présidente,

SIGNÉ

A. MACAUD

La greffière,

SIGNÉ

N. BELLA

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET