Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2102383

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 octobre 2021 et 28 juillet 2022, la commune de Ouistreham, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le préfet du Calvados a approuvé le plan de prévention multi-risques (PPRM) de la Basse Vallée de l'Orne ou, subsidiairement, d'annuler cet arrêté en ce qu'il institue une bande de précaution inconstructible le long du quai Charcot ainsi qu'un zonage rouge, aléa fort ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'approbation du PPRM est intervenue plus de trois ans après l'arrêté prescrivant son élaboration, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-2 du code de l'environnement ; l'élaboration du projet, qui a été prorogée de dix-huit mois, devait s'achever le 20 novembre 2020, le délai n'ayant pas pu être prorogé par l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; le délai d'approbation de trois ans, qui constitue une garantie pour les administrés, est prescrit à peine de nullité du plan ;

- les conclusions de la commission d'enquête sont insuffisamment motivées ; en outre, elles sont stéréotypées et ne répondent pas aux observations présentées lors de l'enquête publique ; aucun avis personnel n'est formulé sur le projet d'élaboration du plan de prévention ;

- l'instauration d'une bande de précaution le long du quai Charcot et le zonage rouge retenu sont entachés d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; selon la méthodologie nationale et l'article R. 562-11-4 du code de l'environnement, les bandes de précaution ne sont applicables que pour les digues et les ouvrages de second rang qui ont la qualification d'ouvrage au sens du guide ; or, le quai Charcot constitue un ouvrage portuaire, comportant des écluses et des enrochements, et non une digue de protection ; c'est par conséquent également à tort qu'a été instituée, par défaut, une brèche sur la rive gauche de l'Orne, les brèches par défaut étant subordonnées à la condition qu'il s'agisse bien d'un ouvrage de protection ; une telle brèche n'aurait pas de sens au sein d'un port ; seul aurait dû être pris en compte l'aléa existant, sans bande de protection, que les études ont qualifié de faible à modéré ; les différentes cartes d'aléas littoraux ne prévoient qu'un aléa faible à moyen pour le port de Ouistreham ; seul un zonage assorti de prescriptions pouvait être légalement institué ; subsidiairement, si l'ouvrage portuaire devait être qualifié de digue, la note de présentation du PPRM ne démontre pas que l'ouvrage présenterait des défaillances ; la défaillance de l'ouvrage de protection n'est pas avérée et ne ressort pas davantage de la note de présentation qui se trouve, à ce titre, entachée d'insuffisance ;

- le classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elles se situent à une hauteur de cinq mètres et plus par rapport au niveau du canal et échappent ainsi au risque de submersion marine.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2022, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la requête du fait de sa tardiveté.

Par un mémoire, enregistré le 25 mai 2023, la commune de Ouistreham a présenté des observations sur le moyen d'ordre public et soutient que la requête n'est pas tardive dès lors que la mention de la publication de l'arrêté attaqué au sein du journal Ouest France n'est intervenue que le 2 septembre 2021 et qu'aucune information ne permet de s'assurer de la date de mise en ligne de l'arrêté sur le site de la préfecture du Calvados.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Créantor,

- les conclusions de Mme A,

- et les observations de Me Dugué, représentant la commune de Ouistreham.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 20 mai 2016, le préfet du Calvados a prescrit l'élaboration du plan de prévention multi-risques (PPRM) de la Basse Vallée de l'Orne, sur le territoire de vingt-trois communes situées sur le littoral du Calvados. La commune de Ouistreham demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le préfet du Calvados a approuvé le PPRM.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-2 du code de l'environnement :

2. Aux termes de l'article R. 562-1 du code de l'environnement : " L'établissement des plans de prévention des risques naturels prévisibles () est prescrit par arrêté du préfet () ". Le dernier alinéa de l'article R. 562-2 du même code prévoit que : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations ".

3. Le délai prévu par l'article R. 562-2 du code de l'environnement n'est pas prescrit à peine d'illégalité du plan de prévention des risques naturels approuvé au terme de la procédure. Ainsi, la seule circonstance qu'un délai de plus de trois ans se soit écoulé entre l'arrêté prescrivant le plan et son approbation est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Par ailleurs, le dépassement de ce délai ne prive les administrés d'aucune garantie de la nature de celles qui justifieraient que la procédure d'élaboration ne puisse arriver à son terme alors qu'un plan de prévention des risques naturels a pour objet de définir les mesures de prévention des risques naturels existant sur un territoire. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer une irrégularité de procédure à l'encontre de l'arrêté préfectoral du 10 août 2021. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-2 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la motivation des conclusions de la commission d'enquête :

4. Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que si la commission d'enquête n'est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elle doit présenter, au moins sommairement, une analyse sur toutes les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

6. Il ressort des pièces du dossier que, le 18 décembre 2020, la commission d'enquête a rendu un rapport de vingt-huit pages dans lequel elle rappelle l'objet du PPRM et les différentes étapes de la procédure, inventorie l'ensemble des pièces constituant le dossier soumis à l'enquête publique, décrit le déroulement de cette enquête, reporte l'ensemble des observations émises par le public, recense les réponses émises par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Calvados et les communes à chacune de ces observations et analyse ces observations et réponses. Cette commission d'enquête a rendu, le même jour, des conclusions, formulées en treize pages, dans lesquelles elle dresse un bilan du déroulement de l'enquête publique, reprend les principaux thèmes abordés par le public, renvoie aux réponses de la DDTM du Calvados faites aux observations du public et aux questionnements à la commission et expose son analyse personnelle sur les différents points du dossier. En outre, la commission d'enquête, qui n'était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, a pris soin de préciser les points défavorables relevés s'agissant de l'instauration d'une bande de précaution à l'arrière du quai Charcot à Ouistreham et a estimé que la réponse du porteur de projet était satisfaisante. À l'issue de cette analyse, elle a donné un avis favorable assorti de quatre recommandations. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des conclusions de la commission d'enquête doit être écarté.

En ce qui concerne l'instauration d'une bande de précaution derrière le quai Charcot :

7. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs () ". Aux termes de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme ".

8. Il résulte de ces dispositions que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 561-2 du code de l'environnement a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Lorsque les terrains sont situés derrière un ouvrage de protection, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte non seulement la protection qu'un tel ouvrage est susceptible d'apporter, eu égard notamment à ses caractéristiques et aux garanties données quant à son entretien, mais aussi le risque spécifique que la présence même de l'ouvrage est susceptible de créer, en cas de sinistre d'une ampleur supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné ou en cas de rupture, dans la mesure où la survenance de tels accidents n'est pas dénuée de toute probabilité.

9. D'une part, le PPRM litigieux, destiné à améliorer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques naturels et de limiter les dommages, plan applicable à la commune de Ouistreham, détermine sept types de zone, dont une zone rouge inconstructible correspondant à une bande de précaution d'une largeur de 130 mètres le long du quai Charcot. Si la commune de Ouistreham soutient que le classement de la zone spécifique au quai Charcot en zone rouge avec cette bande de précaution n'est pas justifié dès lors que le quai Charcot constitue un ouvrage portuaire et non un ouvrage de protection, il ressort des pièces du dossier que le quai Charcot est intégré à la digue " Manche Ouistreham Canal Berge Ouest " qui longe le canal de Caen et qui a été reconnue comme un ouvrage de protection par un arrêté du 21 mai 2012 du préfet du Calvados, dont la légalité n'est pas contestée. Dans ces conditions, et en l'absence d'élément de nature à remettre en cause cette qualification, le quai Charcot doit être regardé comme étant intégré à un ouvrage de protection.

10. D'autre part, il ressort notamment du guide méthodologique des plans de prévention des risques littoraux établi en 2014 qu'une zone située à l'arrière d'un ouvrage subit de fortes vitesses d'écoulement lors des surverses et, en cas de rupture, que des vitesses d'écoulement encore plus fortes sont susceptibles de se produire, une bande de précaution pouvant donc être instituée à l'arrière d'une digue dont la rupture peut engendrer un flot susceptible de détruire très rapidement les habitations exposées. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte des aléas littoraux de la DDTM du Calvados, que le secteur situé à l'arrière du quai Charcot, pour sa partie la plus proche du canal de Caen, a été classé en zone rouge inconstructible au motif que les terrains qui se situent à l'arrière de l'ouvrage de protection sont exposés à des aléas forts à très forts de submersion marine. En outre, le préfet du Calvados fait valoir que l'étude de dangers établie par le gestionnaire de l'ouvrage, les Ports de Normandie, dont le caractère incomplet a, par ailleurs, été relevé par le préfet, ne permettait pas d'écarter tout risque de brèche ou de rupture de la digue. L'état des connaissances relatives à la robustesse de la digue étant incertain lors de l'élaboration du PPRM, l'autorité préfectorale a pu, dans ces conditions, afin d'assurer la protection des personnes et des biens contre le risque de submersion marine tout en permettant le libre écoulement des eaux, instaurer, en application de l'article L. 562-1 du code de l'environnement précité, une bande de précaution à l'arrière du quai Charcot et prévoir un principe d'interdiction de toute construction dans cette bande. Au demeurant, les auteurs du plan de prévention ont également précisé, dans le règlement applicable dans la zone du quai Charcot, qu'il pourra être dérogé au principe d'inconstructibilité derrière l'ouvrage de protection, et fait application des dispositions applicables dans la zone bleu B2 qui permet la densification et le renouvellement urbain, sous réserve que le responsable de l'ouvrage fournisse des éléments techniques permettant de garantir que l'ouvrage est constitué pour résister aux risques de submersion marine au regard des conditions mentionnées dans le règlement du PPRM ou que l'absence d'aggravation du risque sur l'existant soit démontrée. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, en particulier des risques spécifiques que la présence même de cet ouvrage est susceptible de créer, en cas de surverse, de brèches ou de ruine de l'ouvrage, la décision d'instaurer une bande de protection derrière le quai Charcot n'est pas entachée d'illégalité.

En ce qui concerne le classement en zone rouge d'une partie des parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82 :

11. Si elles n'apparaissent pas au nombre des parcelles recensées par la carte des aléas littoraux de la DDTM du Calvados comme étant soumises à un risque d'inondation au regard de la crue de référence, les parcelles cadastrées section AP n° 81 et AP n° 82, dont la commune de Ouistreham conteste le classement, figurent parmi celles que cette carte identifie comme étant situées, pour partie, à l'arrière de l'ouvrage de protection exposé à un risque de submersion marine en cas de rupture de digue ou de surverse. Ainsi que le fait valoir le préfet du Calvados en défense, les profils altimétriques produits par la commune de Ouistreham ne sauraient suffire à établir que les deux parcelles présentent un fort dénivelé et une hauteur de 5 mètres par rapport au niveau du canal de Caen et que leur classement partiel en zone rouge serait, dès lors, entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que la commune de Ouistreham n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet du Calvados du 10 août 2021.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune de Ouistreham au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Ouistreham est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Ouistreham et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Calvados.

Délibéré après l'audience du 28 août 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Sénécal, première conseillère,

- Mme Créantor, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2023.

La rapporteure,

SIGNÉ

V. CREANTOR

La présidente,

SIGNÉ

A. MACAUD

La greffière,

SIGNÉ

N. BELLA

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET