Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2101664

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 mai 2021 et le 17 janvier 2022, M. B C et Mme E A, représentés par Me Fontaine, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er décembre 2020 par lequel le maire de Nîmes a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Nîmes de leur délivrer le permis modificatif sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le maire a méconnu les articles Nh1 et Nh2 du plan local d'urbanisme dès lors que le changement d'usage sollicité ne saurait s'analyser en un changement de destination du garage ayant pour effet d'étendre la partie habitable de l'habitation existante par l'édification d'une nouvelle construction ; le garage, en tant que pièce à vivre, est en réalité une dépendance du bâtiment principal destinée à l'habitation ; le changement d'usage de ce garage est effectif depuis l'achèvement de leur construction en 2006, de sorte que l'infraction est prescrite et que des droits ont été acquis par l'effet du temps ;

- il a méconnu les articles Nh5 du plan local d'urbanisme et l'article R. 431-16 d) du code de l'urbanisme dès lors que le projet de construction en litige n'étant pas accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une installation d'assainissement non collectif, l'attestation de conformité du SPANC n'avait pas à être jointe au dossier de demande de permis de construire modificatif ; en tout état de cause, l'arrêté en litige est entaché d'un vice de procédure au regard de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, faute pour le maire d'avoir adressé une demande de pièces complémentaires ; le maire n'établit pas que la forme, la surface des parcelles et la nature du sol du terrain d'assiette des constructions litigieuses, seraient susceptibles d'entraver le bon fonctionnement d'un dispositif d'assainissement autonome et sa mise en conformité avec la réglementation en vigueur alors que les contrôles de l'installation en 2009 et 2018 ont conclu à l'absence de dysfonctionnement avéré ;

- il a méconnu l'article Nh2 3° du plan local d'urbanisme dès lors qu'il s'est fondé sur l'emprise au sol de la construction en lieu et place de sa surface de plancher ; le nouveau garage est dédié au stationnement des véhicules et la terrasse tropézienne n'est constituée que d'une simple pergola dépourvue de toute couverture, de sorte que ces annexes n'entrent pas dans le calcul de la surface de plancher ; en tout état de cause, la terrasse n'est pas constitutive d'une emprise au sol et le garage a une emprise en deçà de 50 m2 ;

- il a méconnu l'article 431-4 du code de l'urbanisme et les articles Nh7 et Nh10 du plan local d'urbanisme dès lors que le dossier de la demande de permis de construire comportait des pièces suffisamment précises pour permettre au service instructeur de vérifier en toute connaissance de cause la régularité de l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et à la hauteur de ces constructions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juillet 2021, la commune de Nîmes conclut au rejet de la requête de M. C et Mme A.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de Nîmes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Floutier, représentant M. C et Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 juin 2005, le maire de Nîmes a délivré à M. C et Mme A un permis de construire une maison d'habitation individuelle avec garage. Par un arrêté du 1er décembre 2020, le maire de Nîmes a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif en vue de la transformation du garage réalisé en exécution du permis de construire initial, de la création d'une piscine et de la construction d'un autre garage. M. C et Mme A demandent l'annulation de cet arrêté du 1er décembre 2020 ainsi que de la décision du 25 mars 2021 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, et d'une part, l'article Nh1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes, relatif aux types d'occupation ou d'utilisation des sols interdits, dispose que : " Toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites sauf celles autorisées à l'article Nh2 ". Aux termes de l'article Nh2 de ce règlement, relatif aux types d'occupation ou d'utilisation des sols autorisées sous conditions : " Dans le secteur Nh : / Sont admises, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, les occupations et utilisations des sols suivantes : () 2) L'extension limitée des habitations existantes avant la date d'approbation du P.L.U. (2018) d'une surface de plancher minimale d'au moins 50 m² : / a/ Pour les bâtiments à usage d'habitation d'une surface de plancher existante comprise entre 50 à 100 m², l'extension sera limitée à un plafond de 30% de surface de plancher existante, / b/ Pour les bâtiments à usage d'habitation d'une surface de plancher existante de plus de 100 m² l'extension sera limitée à 20% de la surface de plancher existante, / Pour ces deux cas de figures (a et b) les conditions sont : / la surface totale du plancher des constructions y compris l'existant ne devra pas dépasser 250 m² et sur un terrain dont la configuration (tènement de propriété), pour ce qui concerne sa partie classée en Nh, n'a pas évolué depuis la date d'approbation du PLU, / F, cette extension ne comprend ni les terrasses non couvertes ni les piscines. / Cette extension limitée ne pourra être autorisée qu'une seule fois à partir de la date d'approbation du PLU. / 3) La création de deux annexes à l'habitation d'une surface maximale de 50 m² au total dont l'une pourra être dissociée de l'habitation sans pouvoir excéder une distance maximale de 30 m. F, n'entreront pas dans le calcul de ces annexes les piscines et leur local technique. () ".

3. D'autre part, une annexe de construction à usage d'habitat est définie par le lexique annexé au règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes comme un " Local secondaire de dimension très réduite séparé ou accolé à la construction principale situé sur le même tènement dont l'usage ne peut être qu'accessoire à celui de cette dernière : abri bois, abris de jardin, locaux techniques, préaux, garages " et l'extension comme un " Aménagement(s) attenant(s) au bâtiment principal existant, d'une seule et même enveloppe bâtie et de dimensions significativement inférieures à celles du bâtiment auquel il(s) s'intègre(nt) ". Le lexique précédemment visé précise que l'emprise au sol est " la surface correspondant à la projection verticale du volume du bâtiment au sol : les éléments de saillie, à savoir balcons, débords de toiture, acrotères ou constructions en sous-sol n'entrent pas dans le calcul de l'emprise au sol. Les piscines et les terrasses non couvertes ne dépassant pas une hauteur de 60 cm par rapport au terrain naturel en sont exclues ". Ce lexique, qui reprend à l'identique les dispositions des articles L. 111-14 et R. 111-22 du code de l'urbanisme définissant la surface de plancher, précise que la surface de plancher de la construction : " () s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment après déduction : () Des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non () ". La notion de surface n'est en revanche pas définie par le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes.

4. Il ressort des pièces du dossier de la demande de permis de construire modificatif déposée le 26 octobre 2020 que le projet envisagé par M. C et Mme A tend à la transformation en habitation du garage avec auvent réalisé en exécution du permis de construire initial délivré le 17 juin 2005, à la création d'une piscine et à la construction d'un autre garage avec terrasse.

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'un garage d'une surface de 66 m2 avec auvent était prévu par le permis initial délivré le 17 juin 2005. Il est constant que, dès son achèvement en juin 2006, les intéressés ont aménagé ce garage en pièce à vivre, équipée d'une salle de jeu et d'un bureau. Lors d'un contrôle en date du 24 septembre 2021, un agent assermenté a constaté que les aménagements auxquels ont procédé les requérants n'étaient pas autorisés. Dès lors qu'ils se trouvaient dans une situation irrégulière, le maire de la commune de Nîmes les a mis en demeure de cesser les travaux sans délai et de régulariser cette infraction. Les requérants soutiennent que le garage transformé en pièce habitable est une dépendance présentant un lien physique et fonctionnel avec la construction existante à usage d'habitation, de sorte qu'il n'étend pas la partie habitable de l'habitation existante par l'édification d'une nouvelle construction. F, les plans joints à la demande de permis de construire initial, tous produits par les bénéficiaires, mentionnent la présence d'un garage sur lequel sont représentés des véhicules, soit une surface aménagée en vue du stationnement de véhicules motorisés ou non. Ainsi, la surface de ce garage doit être déduite pour le calcul de la surface de plancher de la construction existante. Celle-ci est par suite de 129 m², ainsi d'ailleurs que M. C et Mme A l'ont indiqué aux termes de leur demande de permis de construire modificatif. Il s'ensuit que la surface de plancher créée par le projet résulte de la transformation de ce garage de 66 m2 en pièce habitable avec auvent, à raison de 75 m² selon la demande de permis modificatif. Le changement de destination projeté tend donc à l'extension de 75 m² de surface de plancher, portant la surface totale de la construction à 204 m2, soit plus de 20 % de la surface de plancher initiale, sans qu'y fasse obstacle la circonstance alléguée et non démontrée que le changement d'usage de ce garage serait effectif depuis l'achèvement de leur construction en juin 2006 et que l'infraction serait prescrite. Dans ces conditions, M. C et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que le maire de Nîmes a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article Nh2 du règlement du plan local d'urbanisme.

6. D'autre part, le nouveau garage et la terrasse qui lui est accolée, dont la régularisation est demandée, constituent des annexes au sens des dispositions citées aux points 2 et 3. Il ressort des pièces du dossier que le nouveau garage construit dont il est demandé la régularisation possède une emprise au sol d'environ 49 m2 et non 54 m2 comme indiqué sur le plan et repris dans la décision attaquée, dès lors que, de l'aveu même des requérants, une erreur matérielle figure sur le plan joint au dossier de la demande de permis modificatif. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, et quand bien même elle ne serait pas significativement surélevée par rapport au sol, il ressort des pièces du dossier notamment du tableau des surfaces joint à la demande de permis de construire modificatif que la terrasse en litige possède une emprise au sol de 24m2 dont la toiture couverte est partagée avec le garage, sans qu'y fasse obstacle la circonstance alléguée mais non démontrée que la terrasse tropézienne projetée serait une simple pergola dépourvue de toute couverture. Ainsi, les annexes dont il est demandé la régularisation ont une surface totale supérieure à celle de 50 m² autorisée par les dispositions du 3) de l'article Nh2 du règlement du plan local d'urbanisme. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que le maire de la commune de Nîmes a fait une inexacte appréciation de ces dispositions en considérant que le garage et la terrasse qui lui est adossée ont une emprise au sol supérieure au maximum autorisé.

7. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article Nh2 doit être écarté dans ses deux branches.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article Nh 5 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes : " Dans le cadre des extensions de constructions existantes à la date d'approbation de la révision du PLU (2018) ou dans le cas de divisions de terrains avec constructions existantes, la forme, la surface des parcelles et la nature du sol doivent permettre le bon fonctionnement d'un dispositif d'assainissement autonome conforme à la réglementation en vigueur ". Aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 ; c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". L'article R. 431-16 du code de l'urbanisme indique que le dossier joint à la demande de permis de construire comprend notamment le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation.

9. Il ressort des termes de la décision attaquée que pour refuser le permis modificatif en litige, le maire de Nîmes s'est fondé sur l'impossibilité de s'assurer du bon fonctionnement de l'installation d'assainissement non collectif une fois les travaux d'extension de la surface habitable réalisés et que le dossier de demande de permis de construire est incomplet sur ce point. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la demande de permis de construire ne comportait pas l'attestation de conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif du projet de construction et, d'autre part, que M. C et Mme A produisent uniquement un rapport périodique de fonctionnement concernant la construction d'une maison individuelle composée de 4 pièces principales dont les caractéristiques du bâti correspondent à ceux de 2006. Ce rapport indique que les contrôles du SPANC ont été effectués les 14 octobre 2009 et 12 octobre 2018 c'est-à-dire antérieurement à la demande de permis de construire. Ainsi, aucune pièce du dossier n'atteste que le système d'assainissement individuel serait conforme à une utilisation accrue du fait du raccordement au réseau d'une nouvelle surface destinée à l'habitation et de deux annexes supplémentaires. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que le maire de Nîmes a méconnu les articles Nh5 du plan local d'urbanisme et l'article R. 431-16 d) du code de l'urbanisme en considérant que, faute pour le dossier de demande de permis de construire de comporter une attestation de conformité, le service instructeur n'a pas pu vérifier le bon fonctionnement de l'installation d'assainissement non collectif une fois les travaux d'extension de la surface habitable réalisés.

10. Par ailleurs, si les requérants se prévalent des dispositions de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme pour soutenir que l'absence d'attestation de conformité aurait dû faire l'objet d'une demande de pièce complémentaire, ces dispositions, qui figurent dans une section du code relative à l'instruction des demandes de permis et ont pour objet de préciser les conditions dans lesquelles est susceptible de naître, le cas échéant, au profit du demandeur, un permis de construire tacite, ne peuvent être utilement invoquées à l'appui de conclusions tendant à l'annulation d'une décision refusant un permis de construire. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

11. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. / Lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder. / Lorsque le projet est situé dans une zone inondable délimitée par un plan de prévention des risques, les cotes du plan de masse sont rattachées au système altimétrique de référence de ce plan. ".

12. En l'espèce, il ressort des termes de l'arrêté en litige que pour refuser le permis de construire, le maire de Nîmes s'est fondé sur l'insuffisance dans le dossier de demande déposée par M. C et Mme A du plan de masse en tant qu'il ne rattache pas les hauteurs du projet de garage au système altimétrique de référence (NGF) et ne permet pas de vérifier la conformité du projet avec les articles Nh 7 et Nh 10 du PLU de la commune. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis modificatif comporte des plans cotés dans les trois dimensions et un plan topographique. Le plan de masse P2D et le plan P2D " cotations reculs " joints à la demande de permis distinguent des points altimétriques et font apparaître notamment le niveau du terrain naturel à l'emplacement du garage. Par ailleurs, le plan de coupe PC12 indique précisément la hauteur du garage au faitage ainsi que sa hauteur à l'égout de toit, de sorte que les cotes NGF pouvaient être obtenues par la simple addition des mesures en présence. Dans ces conditions, et quand bien même ils ne renseigneraient pas toutes les cotes NGF du terrain naturel, les plans joints au dossier de demande ont permis au service instructeur d'apprécier le respect par le projet des règles fixées aux articles Nh 10 et Nh 7 relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et à la hauteur des constructions. M. C et Mme A sont, par suite, fondés à soutenir que le maire de Nîmes a méconnu l'article 431-4 du code de l'urbanisme et les articles Nh7 et Nh10 du plan local d'urbanisme.

13. F, il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Nîmes aurait pris la même décision s'il s'était fondé seulement sur le motif tiré de la méconnaissance des articles Nh1 et Nh2 du règlement du plan local d'urbanisme dont il a été dit précédemment qu'il n'était entaché ni d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. C et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2020 par lequel le maire de Nîmes a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif et de la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. C et Mme A, n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Nîmes de leur délivrer le permis de construire modificatif sollicité ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nîmes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. C et Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et Mme E A et à la commune de Nîmes.

Délibéré après l'audience du 18 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Ciréfice, président,

- Mme Ruiz, première conseillère,

- M. Lagarde, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2023.

Le président-rapporteur

C. D L'assesseure la plus ancienne,

I. RUIZ

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.