Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2000104

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 8 janvier 2020, le 4 novembre 2020 et le 29 septembre 2021, l'Union mutualiste territoriale " Mutualité Terres d'Oc ", représentée par Me Smallwood, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 octobre 2019 par laquelle le directeur adjoint de l'agence régionale de santé Occitanie a confirmé la cession de l'autorisation de soins de suite et de réadaptation détenue par la SAS CMCO Claude Bernard au profit de la SAS Clinique Toulouse Lautrec et autorisé le regroupement des autorisations de soins de suite et de réadaptation de la SAS Clinique Toulouse Lautrec sur son site ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle justifie d'un intérêt pour agir suffisant à l'encontre de la décision attaquée, qui porte une atteinte certaine à ses intérêts dès lors qu'elle a pour effet de réunir l'ensemble des spécialisations entre les mains de son principal concurrent dans l'offre de soins de suite et de réadaptation sur Albi ; cette décision la prive de la perspective de pouvoir disposer d'une nouvelle autorisation de soins de suite et de réadaptation ; elle a également, en sa qualité d'acteur majeur du secteur sanitaire dans le département du Tarn, un intérêt au respect de la législation et de la réglementation du code de la santé publique sur ce territoire ;

- la décision attaquée émane d'un signataire incompétent ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas justifié que les demandes de la clinique Toulouse Lautrec ont été présentées par dossiers distincts et complets au regard des articles R. 6125-35 et R. 6122-32-1 du code de la santé publique ; il n'est pas davantage justifié que la commission spécialisée de l'organisation des soins a bien été destinataire de l'ensemble des documents nécessaires à l'examen des demandes soumises à son avis ;

-elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article R. 6122-35 du code de la santé publique dès lors que l'agence régionale de santé s'est prononcée sur la cession de l'autorisation d'activités de soins et non sur la confirmation de l'autorisation elle-même ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 6122-3 du code de la santé publique dès lors qu'une autorisation ne peut être cédée avant la mise en œuvre de l'activité de soins ;

-elle est entachée d'exception d'illégalité dès lors que les autorisations de soins de suite et de réadaptation " affections cardio-vasculaires " et " affections respiratoires " obtenues par la clinique Claude Bernard méconnaissaient les dispositions de l'article R. 6123-121 du code de la santé publique et ne pouvaient donc pas être confirmées ;

-elle est entachée d'une erreur de droit, l'agence régionale de santé ayant opéré une confusion entre les dispositions applicables aux regroupements d'autorisations et celles applicables aux cessions d'autorisations ; les demandes relatives aux premières doivent être déposées par le titulaire de l'autorisation alors que les secondes sont sollicitées par le cessionnaire ; en l'espèce, les deux demandes ont été adressées concomitamment par la clinique Toulouse Lautrec ;

-elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la clinique Toulouse Lautrec ne remplit pas l'ensemble des conditions d'implantation des activités de soins et des conditions techniques de fonctionnement ;

-elle traduit une rupture d'égalité de traitement entre les acteurs du secteur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie conclut à titre principal au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, en cas d'annulation, à ce qu'il soit fait usage par le tribunal de ses pouvoirs de modulation dans le temps des effets de son jugement.

Il soutient que :

-les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

-des considérations d'intérêt général justifient, en cas d'annulation, une modulation de ses effets dans le temps en la différant de six mois.

Par des mémoires en défense enregistré le 16 mai 2021 et le 28 décembre 2021, le dernier de ces mémoires n'ayant pas été communiqué, la société par actions simplifiée Clinique Toulouse Lautrec, représentée par Me Cormier, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, en cas d'annulation, à ce qu'il soit fait usage par le tribunal de ses pouvoirs de modulation dans le temps des effets de son jugement, et en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de l'UMT Mutualité Terres d'Oc la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-l'UMT Mutualité Terres d'Oc ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant ;

-les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

-des considérations d'intérêt général justifient, en cas d'annulation, une modulation de ses effets dans le temps en la différant de six mois.

Par ordonnance du 15 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 30 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chalbos, rapporteure,

- les conclusions de M. Luc, rapporteur public,

- et les observations de Me Lefaire, représentant l'UMT Mutualité Terres d'Oc et de Me Apollis, représentant la société Clinique Toulouse Lautrec.

Une note en délibéré présentée pour la clinique Toulouse Lautrec a été enregistrée le 30 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 28 novembre 2017, la directrice générale de l'agence régionale de santé Occitanie a autorisé la société par actions simplifiée CMCO Claude Bernard, située à Albi, à exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation pour adultes non spécialisés en hospitalisation à temps partiel ainsi que les mentions " affections cardio-vasculaires " et " affections respiratoires " en hospitalisation à temps partiel. Après son rachat par le groupe Elsan, la clinique Claude Bernard a décidé de céder ses autorisations du 28 novembre 2017 à la société par actions simplifiée Clinique Toulouse Lautrec, également située à Albi, qui appartenait alors au groupe Elsan, en vue de sa cession au groupe Clinipôle qui s'est porté acquéreur le 19 décembre 2018. Par un dossier reçu le 2 avril 2019, la clinique Toulouse Lautrec a demandé à l'agence régionale de santé Occitanie, d'une part, de confirmer les autorisations du 28 novembre 2017 cédées par la clinique Claude Bernard, d'autre part, d'autoriser le regroupement de ces autorisations sur son site. Par décision du 30 octobre 2019, le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a fait droit aux demandes de la clinique Toulouse Lautrec. L'Union mutualiste territoriale (UMT) Mutualité Terres d'Oc demande au tribunal d'annuler cette décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Il est constant que l'UMT Mutualité Terres d'Oc, dont l'objet est notamment, en vertu de l'article 3 de ses statuts, de " créer, développer et gérer des services de soins et d'accompagnement mutualistes ", gère sur le même territoire de santé que la clinique Toulouse Lautrec des structures exerçant ou ayant vocation à exercer des activités de soins dans des domaines correspondant à ceux pour lesquels la décision du 30 octobre 2019 a autorisé une cession et un regroupement au profit de la clinique Toulouse Lautrec. Le regroupement de plusieurs autorisations au profit de la clinique Toulouse Lautrec est par ailleurs de nature à renforcer son attractivité dans le secteur des soins de suite et de réadaptation, susceptible de préjudicier à l'UMT Mutualité Terres d'Oc. Dans ces conditions, elle justifie d'un intérêt pour agir suffisant contre la décision litigieuse.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation () ". L'article R. 6122-25 du même code dispose que : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : () 5° Soins de suite et de réadaptation () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 6122-6 du code de la santé publique : " Le regroupement mentionné à l'article L. 6122-1 consiste à réunir en un même lieu tout ou partie des activités de soins précédemment autorisées sur des sites distincts à l'intérieur de la même région ou réparties entre plusieurs régions () ". L'article R. 6122-35 du même code dispose en outre que : " Dans le cas de cession d'autorisation, y compris lorsque cette cession résulte d'un regroupement, le cessionnaire adresse au directeur général de l'agence régionale de santé une demande de confirmation de l'autorisation. () L'agence régionale de santé statue sur cette demande suivant les modalités prévues pour une demande d'autorisation. Elle ne peut refuser la confirmation de l'autorisation que si le dossier présenté par le cessionnaire fait apparaître des modifications qui seraient de nature à justifier un refus d'autorisation en application des dispositions de l'article R. 6122-34 ou qui seraient incompatibles avec le respect des conditions et engagements auxquels avait été subordonnée l'autorisation cédée ". Enfin, l'article R. 6122-34 dudit code prévoit que : " Une décision de refus d'autorisation () ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : () 4° Lorsque le projet n'est pas conforme aux conditions d'implantation des activités de soins et des équipements matériels lourds prises en application de l'article L. 6123-1 et aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1 () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que dans son rapport du 1er août 2019, l'inspectrice a émis plusieurs réserves sur les demandes présentées par la clinique Toulouse Lautrec, au regard de certaines conditions réglementaires qui n'apparaissaient pas suffisamment remplies pour pouvoir prétendre au regroupement sur son site des autorisations précédemment détenues par la clinique Claude Bernard et cédées par cette dernière. Il a ainsi été relevé en particulier, s'agissant des conditions techniques générales de fonctionnement des soins de suite et de réadaptation, un temps de présence du kinésithérapeute inadapté au regard du nombre de patients pris en charge et à l'intensité des soins que leur état de santé requiert, en méconnaissance de l'article D. 6124-177-3 du code de la santé publique, et ce d'autant plus que l'établissement prévoit de doubler son activité à une échéance de cinq ans. L'insuffisante présence du kinésithérapeute méconnaît également, selon l'inspectrice, les exigences de l'article D. 6124-177-34 du code de la santé publique s'agissant des conditions techniques de fonctionnement propres à la spécialisation " affections respiratoires ". L'inspectrice a également considéré dans son rapport que l'accès à un médecin cardiologue, exigé par l'article D. 6124-177-27 du code de la santé publique pour la spécialisation " affections cardio-vasculaires ", n'était pas suffisamment assuré. L'agence régionale de santé, à qui il appartenait, en vertu des dispositions précitées de l'article R. 6122-35 du code de la santé publique, de statuer sur les demandes de la clinique Toulouse Lautrec suivant les modalités prévues pour une demande d'autorisation, se borne à faire état de considérations générales sur la portée des dispositions du code de la santé publique fixant les conditions techniques de fonctionnement et n'apporte aucune précision quant aux éléments concrets sur lesquels elle s'est fondée pour considérer que celles-ci étaient satisfaites. Elle ne précise ainsi nullement les motifs l'ayant conduite à s'écarter de l'avis de son inspectrice, et à considérer que les demandes dont elle était saisie ne faisaient pas apparaître de modifications de nature à justifier un refus d'autorisation ou incompatibles avec le respect des conditions et engagements auxquels avait été subordonnée l'autorisation cédée. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'agence régionale de santé aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en faisant droit à la demande de confirmation de l'autorisation délivrée le 28 novembre 2017 et cédée à la clinique Toulouse Lautrec ainsi qu'à la demande de regroupement d'autorisations sur le site de cette dernière doit être retenu. Il s'ensuit que l'UMT Mutualité Terres d'Oc est fondée, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, à demander l'annulation de la décision litigieuse prise le 30 octobre 2019 par le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie.

Sur les conséquences de l'illégalité des décisions litigieuses :

6. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

7. L'agence régionale de santé Occitanie et la clinique Toulouse Lautrec font valoir qu'une annulation de la décision individuelle litigieuse porterait une atteinte excessive à l'intérêt général dès lors qu'elle compromettrait la continuité des soins de suite et de réadaptation sur le territoire et mettrait en péril des activités effectivement mises en œuvre au jour du jugement et ayant nécessité d'importants investissements en terme de moyens matériels, humains et financiers. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que la continuité de la prise en charge des patients hospitalisés ne pourrait être assurée auprès d'autres établissements ou, le cas échéant et si l'urgence le justifie, au moyen d'une autorisation dérogatoire temporaire. Il n'est pas davantage établi par la clinique Toulouse Lautrec que le personnel recruté en raison de son extension d'activité ne pourrait être temporairement affecté à d'autres tâches. Enfin, l'importance des investissements engagés par la société pour mettre en œuvre les autorisations cédées ne saurait caractériser un inconvénient manifestement disproportionné en cas d'annulation immédiate de celles-ci, eu égard notamment à la nature de l'illégalité qui les entache. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de déroger au principe de l'effet rétroactif lié à l'annulation contentieuse d'une décision administrative.

Sur les frais liés au litige :

8. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à l'UMT Mutualité Terres d'Oc au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que soit mise la somme réclamée par la clinique Toulouse Lautrec à la charge de l'UMT Mutualité Terres d'Oc, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 30 octobre 2019 confirmant l'autorisation cédée à la clinique Toulouse Lautrec et lui autorisant le regroupement de ses autorisations sur son site est annulée.

Article 2 : L'Etat versera à l'UMT Mutualité Terres d'Oc la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'Union mutualiste territoriale Mutualité Terres d'Oc, à l'agence régionale de santé Occitanie et à la société par actions simplifiée Clinique Toulouse Lautrec.

Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Katz, président,

Mme Chalbos, conseillère,

Mme Jorda, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

La rapporteure,

C. CHALBOS

Le président,

D. KATZ La greffière,

F. DEGLOS

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

N°2000104