Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2202947

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 mai 2022, le 11 septembre 2023, le 23 octobre 2023 et le 16 novembre 2023, Mme E G, représentée par Me Faivre-Vilotte, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Bessières a refusé de lui délivrer, pour le compte de M. F et Mme D, un permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé au lieu-dit H, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Bessières de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bessières la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige méconnaît les dispositions des articles R.* 423-38, R.* 423-39 et R.* 423-22 du code de l'urbanisme dès lors que la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée par la commune de Bessières dans le cadre de l'instruction de sa demande de permis de construire a été faite plus d'un mois après la date de dépôt de son dossier en mairie et que la commune de Bessières n'a pas respecté le délai de trois mois qui lui était imparti pour produire les pièces manquantes ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle aurait dû bénéficier du mécanisme de cristallisation des règles d'urbanisme applicables prévu par cet article et qu'ainsi, la version du plan local d'urbanisme applicable était celle approuvée en février 2017 et non celle approuvée en juillet 2019 ;

- le motif tiré de ce que le chemin d'accès au projet présente une largeur insuffisante, en méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bessières est erroné ;

- le motif tiré de l'atteinte à la sécurité publique, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme n'est pas fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 juillet 2023, le 10 octobre 2023 et le 6 novembre 2023, la commune de Bessières, représentée par Me Cayssials, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens invoqués par Mme G ne sont pas fondés ;

- la décision en litige aurait légalement pu être fondée sur les motifs tirés de ce que le terrain d'assiette du projet est situé en zone A de son plan local d'urbanisme, de l'insuffisance du dossier de demande de permis de construire au regard des dispositions des articles R. 431-8, R. 431-9 et du d) et du j) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme et de la méconnaissance des dispositions de l'article UD 4 du règlement de son plan local d'urbanisme.

Par une ordonnance du 17 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er décembre 2023.

Un mémoire présenté par la commune de Bessières a été enregistré le 30 novembre 2023 et n'a pas été communiqué.

Par un courrier du 14 février 2025, les parties ont été informées, sur le fondement des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal est susceptible de substituer d'office aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bessières approuvé le 3 juillet 2019 celles de ce même règlement dans sa version approuvée en février 2017.

Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public ont été présentées par Mme G le 14 février 2025 et ont été communiquées.

Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public ont été présentées par la commune de Bessières le 20 février 2025 et ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucas, rapporteure,

- les conclusions de Mme Rousseau, rapporteure publique,

- les observations de Me Faivre-Vilotte, représentant Mme G,

- et les observations de Me Pahor-Gafari, substituant Me Cayssials, représentant la commune de Bessières.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 avril 2021, Mme G a sollicité, pour le compte de M. F et Mme D, un permis de construire une maison individuelle de plain-pied d'une surface de plancher de 82,99 m2 sur un terrain situé lieu-dit H à Bessières (Haute-Garonne). Par un arrêté du 9 juin 2021, le maire de la commune de Bessières a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. La requérante a exercé un recours gracieux contre cet arrêté le 2 août 2021, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la version du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bessières applicable au litige :

2. Aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date. / () ". Aux termes de l'article R.* 424-18 du même code : " Lorsque la déclaration porte sur un changement de destination ou sur une division de terrain, la décision devient caduque si ces opérations n'ont pas eu lieu dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R.* 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. / () ".

3. Pour l'application des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, la division d'une unité foncière n'est réputée intervenir qu'au moment où est transférée, en pleine propriété ou en jouissance, l'une au moins des parcelles issues de la propriété originelle. Dès lors que cette division foncière a été réalisée dans le délai de validité de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable prévu par l'article R.* 424-18 du code de l'urbanisme cité au point précédent, le bénéficiaire de cet arrêté peut se prévaloir, à l'occasion d'une demande de permis de construire, des droits attachés, en vertu de l'article L. 442-14 du même code, au lotissement autorisé. Est sans incidence, à cet égard, la circonstance que le lot destiné à être bâti n'ait pas lui-même fait l'objet d'un transfert en propriété ou en jouissance.

4. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle assiette du projet en litige, cadastrée sous le numéro ZA 201, est issue de la division de l'ancienne parcelle ZA 171 en deux lots distincts, laquelle a été autorisée par une décision de non-opposition à déclaration préalable du 31 mai 2018. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que M. B, qui était propriétaire de la totalité de l'ancienne parcelle ZA 171, en a cédé une partie à M. A et Mme C en décembre 2017. Dans ces conditions, le transfert de propriété de l'un des lots créés et ainsi, la division effective de l'unité foncière, sont intervenus dès l'obtention de la décision de non-opposition à déclaration préalable, qui visait à régulariser une situation préexistante. Ainsi, la requérante pouvait se prévaloir des droits attachés au lotissement autorisé par la décision de non-opposition à déclaration préalable du 31 mai 2018, qui n'était pas devenue caduque, pendant un délai de cinq ans à compter de cette date, soit jusqu'au 31 mai 2023. Mme G est donc fondée à soutenir que c'est à tort que le maire de la commune de Bessières a fondé le refus de permis de construire en litige sur les dispositions du plan local d'urbanisme de cette commune dans leur version issue de la révision approuvée le 3 juillet 2019 et non dans leur version approuvée en 2017.

En ce qui concerne le motif tiré de la largeur insuffisante de l'accès au terrain d'assiette du projet :

5. Aux termes de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bessières, dans sa version applicable à la date d'octroi de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 31 mai 2018 : " 1. Accès : Pour être constructible, tout terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fond voisin. / Les caractéristiques de ces accès doivent être adaptées aux usages qu'ils supportent ou aux opérations qu'ils doivent desservir () / La largeur minimale des accès, uniques ou regroupés, sera de quatre mètres () ".

6. Le terrain d'assiette du projet en litige dispose d'un accès direct au chemin des Rives par une voie interne qui longe la parcelle cadastrée sous le numéro ZA 200. Il ressort du plan de masse joint au dossier de demande de permis de construire que cet accès est accolé à celui de la parcelle ZA 200 et que la largeur totale de ces deux accès est de 7,80 mètres. La commune de Bessières fait valoir que la mention du caractère " accolé " de ces deux accès implique nécessairement qu'ils ne constituent pas des accès regroupés au sens des dispositions précitées de son plan local d'urbanisme. Toutefois, il ressort des termes de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 31 mai 2018 qu'il était assorti d'une prescription tenant à l'aménagement d'un accès commun aux deux parcelles d'une largeur de 7,20 mètres. En outre, la requérante établit qu'au regard de la configuration des lieux, une plateforme d'accès commune aux deux parcelles pourra être réalisée. A cet égard, la circonstance que le plan de masse joint au dossier de demande de permis de construire fasse figurer un coffret électrique au milieu de cet accès ne permet pas d'établir l'impossibilité d'aménager un accès commun, alors que ce document précise que l'emplacement des différents éléments de raccordement aux réseaux publics est " à confirmer ". Par suite, Mme G est fondée à soutenir que le maire de la commune de Bessières a méconnu les dispositions précitées en refusant de lui délivrer le permis de construire sollicité au motif que la largeur de l'accès au terrain d'assiette du projet était inférieure à quatre mètres.

En ce qui concerne le motif tiré de l'atteinte à la sécurité publique :

7. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

8. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

9. Pour refuser de délivrer à Mme G le permis de construire sollicité, le maire de la commune de Bessières s'est notamment fondé sur l'existence d'un risque d'inondation et d'effondrement du terrain d'assiette du projet lié à un mouvement de terrain engendré par le ruissellement des eaux pluviales. Il ressort toutefois des pièces produites par la requérante que le terrain d'assiette du projet est situé dans une zone dans laquelle le risque d'inondation est identifié comme faible par le plan de prévention des risques d'inondation applicable sur le territoire de la commune de Bessières. En outre, le projet en litige, qui consiste en la construction d'une maison d'habitation d'une surface de plancher de 82,99 m2 sur une parcelle d'une superficie totale de 1 200 m2 n'entraînera qu'une imperméabilisation de la parcelle et prévoit l'aménagement de fossés au niveau du pourtour de celle-ci afin de permettre l'écoulement et l'infiltration des eaux pluviales. La commune de Bessières n'établit pas que ces mesures seraient insuffisantes pour prévenir efficacement la réalisation d'un risque d'inondation ou de ruissellement des eaux pluviales entraînant un mouvement de terrain. Dans ces conditions, eu égard à la faible probabilité d'une inondation du terrain d'assiette et aux caractéristiques du projet en litige, la requérante est fondée à soutenir que le maire de la commune de Bessières a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en refusant de lui délivrer le permis de construire sollicité au motif d'une atteinte à la sécurité publique.

En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs présentées par la commune de Bessières :

10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Dans son mémoire en défense du 10 juillet 2023, la commune de Bessières fait valoir que la décision en litige pouvait légalement être fondée sur six autres motifs tirés de l'insuffisance du dossier de demande de permis de construire au regard des dispositions des articles R. 431-8, R. 431-9 et du d) et du j) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, de la méconnaissance des dispositions de l'article UD 4 du règlement de son plan local d'urbanisme et de la circonstance que le terrain d'assiette du projet est situé en zone A de ce plan. Elle doit être regardée comme sollicitant à cet égard une substitution de motifs.

12. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R.* 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / () / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / () ". Aux termes de l'article R. 431-16 de ce code : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / () / d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation ; / () / j) L'attestation de respect des exigences de performance énergétique et environnementale, lorsqu'elle est exigée en application de l'article R. 122-24-1 du code de la construction et de l'habitation, ou l'attestation de respect de la réglementation thermique, lorsqu'elle est exigée en application de l'article R. 122-22 du même code ; / () ".

13. D'autre part, aux termes de l'article R.* 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R.* 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

14. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier daté du 10 mai 2021, la commune de Bessières a invité Mme G à produire, dans un délai de trois mois à compter de la réception de cette demande, plusieurs pièces pour compléter le dossier de permis de construire qu'elle a déposé le 15 avril 2021. La commune a notamment indiqué à la pétitionnaire que le plan de masse des constructions à édifier, la notice descriptive du projet, l'attestation de conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif et l'attestation de respect des exigences de performance énergétique et environnementale jointes à ce dossier étaient entachés d'incohérences et d'omissions auxquelles il convenait de remédier pour permettre l'instruction de la demande de permis de construire. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté de refus de permis de construire en litige a été édicté le 9 juin 2021, soit avant l'expiration du délai de trois mois imparti à la requérante pour produire les pièces complémentaires nécessaires à l'instruction de sa demande de permis de construire. Dans ces conditions, à supposer même que les motifs de refus tirés de l'insuffisance du dossier de demande de permis de construire puissent légalement fonder la décision en litige, il ne peut être faire droit aux demandes de substitution de motifs présentées par la commune de Bessières dès lors que ces substitutions auraient pour effet de priver la requérante d'une garantie.

15. En deuxième lieu, aux termes de l'article R.* 431-9 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. / () ".

16. Il ressort du plan de masse des constructions à édifier joint au dossier de demande de permis de construire que celui-ci mentionne de manière suffisamment précise les modalités de raccordement du projet en litige aux différents réseaux publics. La seule circonstance que le positionnement des branchements à l'intérieur de la parcelle reste " à confirmer " n'est pas de nature à établir une insuffisance du dossier de demande de permis de construire au regard des dispositions précitées de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme. Par suite, il ne peut être fait droit à cette demande de substitution de motif.

17. En troisième lieu, s'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet en litige est classé en zone A par le plan local d'urbanisme de la commune de Bessières dans sa version issue de la révision approuvée le 3 juillet 2022, il résulte de ce qui a été énoncé au point 4 du présent jugement que les dispositions du plan local d'urbanisme de cette commune applicables au présent litige sont celles approuvées en 2017. Dans ces conditions, le motif tiré du classement en zone A de la parcelle par le plan local d'urbanisme approuvé en 2019 ne peut légalement fonder le refus de permis de construire en litige. Il n'y a, par suite, pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune de Bessières sur ce point.

18. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article UD 4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bessières dans sa version de 2017 applicable au litige : " 2. Assainissement : 2.1. Eaux usées : Toute construction ou installation doit être raccordée au réseau public d'assainissement. / Toutefois, en l'absence de réseau d'assainissement desservant l'unité foncière et seulement dans ce cas, l'installation d'un système d'assainissement autonome peut être autorisée après consultation du service public d'assainissement non collectif (SPANC) () / 2.2. Eaux pluviales : Les aménagements sur tout terrain doivent être tels qu'ils garantissent l'écoulement des eaux pluviales dans le réseau public collectant ces eaux. / En l'absence de réseau ou en cas de réseau insuffisant, les aménagements nécessaires au libre écoulement des eaux pluviales sont à la charge exclusive du propriétaire qui doit réaliser sur son terrain les dispositifs adaptés à l'opération ou au terrain (infiltration, rétention, évacuation) ".

19. Il ressort du dossier de demande de permis de construire que celui-ci comporte un document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires. La seule circonstance que cette attestation ne comporte pas le nom de la pétitionnaire, Mme G, mais celui de M. F, pour le compte duquel elle a sollicité le permis de construire en litige, n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance des dispositions précitées de l'article UC 4, alors au demeurant qu'il résulte de ce qui a été énoncé au point 14 du présent jugement que la commune de Bessières n'a pas laissé à la pétitionnaire le délai de trois mois imparti par les dispositions de l'article R.* 423-39 du code de l'urbanisme pour compléter sa demande de permis de construire sur ce point. Par ailleurs, il ressort du plan de masse joint au dossier que le projet en litige prévoit la création de fossés sur le pourtour du terrain d'assiette afin de permettre l'infiltration des eaux pluviales. La commune de Bessières n'apportant aucun élément de nature à démontrer que ces fossés seraient insuffisants pour garantir l'écoulement des eaux pluviales, cette dernière demande de substitution de motif doit également être écartée.

20. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée.

21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme G est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 9 juin 2021 du maire de la commune de Bessières.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

22. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".

23. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y faisait obstacle.

24. Le présent jugement censure les motifs par lesquels le maire de la commune de Bessières a refusé de délivrer à Mme G le permis de construire sollicité ainsi que l'ensemble des motifs invoqués en cours d'instance. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée ou qu'un changement de circonstances de fait fassent obstacle à l'octroi de l'autorisation sollicitée. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Bessières de délivrer cette autorisation dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Bessières soit mise à la charge de Mme G, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bessières la somme de 1 500 euros à verser à la requérante sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 9 juin 2021 du maire de Bessières est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bessières de délivrer à Mme G le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Bessières versera à Mme G la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme E G et à la commune de Bessières.

Délibéré après l'audience du 4 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Bouisset, première conseillère,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,