Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2501838

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 16 mars 2025, et un mémoire complémentaire et des pièces enregistrés le 1er avril et le 2 avril 2025, M. Q E et Mme D K épouse E, représentés par Me Schlegel, demandent au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 17 janvier 2025 par laquelle le maire de la commune de Cuq-Toulza a décidé d'exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section E n° 52 et n°1276 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Cuq-Toulza la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-l'urgence est présumée en matière de préemption lorsque le recours est formé, comme en l'espèce, par l'acquéreur évincé ; le transfert de propriété n'étant pas encore intervenu, la condition tenant à l'urgence est remplie ;

- la décision ne fait mention d'aucune urgence particulière pour la commune à mettre en œuvre le projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé ; en outre, la remise en question de la vente ne suffit pas à renverser la présomption d'urgence, ce d'autant plus lorsqu'elle résulte de la décision de préemption elle-même ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de son signataire en raison de l'illégalité de la délégation du droit de préemption à la commune de Cuq-Toulza ; si, par délibération du 3 décembre 2019, le conseil de la communauté Sor-et-Agout (CCSA) a voté l'institution du droit de préemption urbain sur l'ensemble de son territoire, dans lequel est situé la commune de Cuq-Toulza, le président de la CCSA a omis de signer la décision du 31 décembre 2024 par laquelle il délègue à la commune de Cuq-Toulza, au nom de la CCSA, en application des dispositions de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme, l'exercice du droit de préemption urbain ; en outre, cette décision de délégation, si elle a été publiée sur le site internet de la CCSA, n'a pas été publiée sur le site internet de la commune de Cuq-Touza en méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ; la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, à savoir le défaut de signature, entachant d'incompétence l'acte en cause, le vice d'incompétence entachant l'arrêté de délégation du président de la CCSA peut être utilement invoqué par la voie de l'exception d'illégalité ;

-elle méconnait les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; la mise en œuvre du droit de préemption ne répond pas à un intérêt général suffisant ; le projet d'élargissement de la rue de l'Autan ne vise qu'à permettre au véhicule de la Poste de charger et décharger ses conteneurs deux fois par jour pendant une demi-heure dans la rue de l'Autan au lieu de continuer à le faire sur le parking de la place Occitane et à stationner rue de l'Autan de 8h30 à 14h30 plutôt que sur le parking de la salle des fêtes du village situé à une centaine de mètres de la rue de l'Autan, alors que ces deux parkings disposent d'emplacements libres ; le seul objectif d'éviter au véhicule de la Poste une manœuvre en marche arrière sur l'avenue Jean Jaurès et la place Occitane durant moins d'une minute, sur quelques dizaines de mètres, à des heures de faible circulation, deux fois par jour, dans une commune de 720 habitants, ne peut constituer un intérêt général suffisant d'autant qu'une alternative simple permettant à ce véhicule d'entrer sur la place Occitane en marche avant aurait pu être envisagée ; le coût de ce projet s'élevant certainement à plus de 200 000 euros n'est pas justifié ; par ailleurs, la commune de Cuq-Toulza ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; si la commune évoque, pour justifier le projet d'action ou d'opération, le contrat Bourg centre avec la région Occitanie approuvé par la délibération du conseil municipal 2024/29 du 27 mai 2024, aucun des deux axes stratégiques définis par ce projet ne concerne la rue de l'Autan ou la maison d'habitation objet de l'exercice du droit de préemption urbain ; le document produit par le CAUE qui a travaillé sur le contrat Bourg centre n'est pas de nature à justifier un tel projet ; enfin, le projet n'est pas réaliste, le déchargement du véhicule de la Poste rue de l'Autan nécessitant des travaux importants pour créer un préau et des places de stationnement supplémentaires pour les véhicules des facteurs dont la faisabilité n'a été ni évaluée, ni estimée en terme de coût, ni pérenne, rien ne garantissant que le centre de tri postal sera maintenu à Cuq-Toulza ; le maire de la commune n'était pas compétent pour décider d'un aménagement et d'un élargissement de la rue de l'Autan, cette compétence ayant été transférée, pour cette voie, à la CCSA ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir, le maire de la commune ayant recherché en exerçant le droit de préemption urbain, un but exclusivement spéculatif et financier visant à financer, par la suite, des travaux qui ne répondent pas à un intérêt général suffisant ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, la décision de préemption n'ayant pas été notifiée au vendeur et à l'acquéreur dans les deux mois de l'enregistrement de la décision d'aliéner qui a eu lieu en mairie le 21 novembre 2024.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er avril 2025, la commune de Cuq-Toulza, représentée par Me Hudrisier, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. et Mme E les entiers dépens du procès et la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite ; si les requérants se prévalent de leur qualité d'acquéreurs évincés, le compromis de vente qu'ils versent aux débats est devenu caduc en raison de ce qu'il prévoit une réserve à l'engagement des parties en cas d'exercice du droit de préemption ; l'intervention d'une décision de suspension ou d'annulation serait sans effet sur la situation des requérants, car elle ne permettrait pas que la vente se poursuive ; en outre, les requérants ne justifient pas avoir mobilisé des financements particuliers, alors qu'il résulte du compromis qu'il a été conclu sans condition suspensive d'obtention d'un prêt, le prix devant être payé comptant le jour de la signature de l'acte authentique ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

- la décision contestée n'est pas entachée d'incompétence de son signataire ; le vice de légalité externe tiré de ce que la décision du 31 décembre 2024 par laquelle le président de la communauté de communes Sor-et-Agout a délégué l'exercice du droit de préemption urbain à la commune de Cuq-Toulza ne comporte pas la signature, ne pouvant, s'agissant d'un acte réglementaire, être invoqué par la voie de l'exception d'illégalité à l'appui d'un recours dirigé à l'encontre d'un acte pris en application de ce règlement ; la décision précitée du 31 décembre 2025 ayant été transmise au contrôle de légalité le 2 janvier 2025 et publiée le même jour, cette décision n'ayant pas à être publiée sur son site internet en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, et n'ayant pas à être publiée par la commune de Cuq-Toulza, le délai de recours contentieux courant contre cette décision est expiré ; le moyen tiré de l'exception d'illégalité soulevé par les requérants est irrecevable ; en tout état de cause, ce moyen manque en fait, la décision du président de la CCSA du 31 décembre 2024 comportant la signature de son président ;

- elle ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; au regard de ces dispositions, la collectivité devant être en mesure de justifier, à la date à laquelle est exercé le droit de préemption urbain, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et non de l'opportunité ou du caractère réaliste de ce projet, le moyen invoqué par les requérants, au soutien duquel ils tentent de démontrer que le projet ne serait pas utile ou réaliste ou serait trop coûteux, est inopérant ; en tout état de cause, ce moyen manque en fait, le projet de la commune consistant à reconvertir le bâtiment présent sur la parcelle cadastrée E n° 50 et située à proximité immédiate de la mairie en logements communaux ou en locaux associatifs, ainsi qu'à compléter l'aménagement des espaces publics en permettant l'articulation des circulations, en améliorant la sécurité par l'élargissement de la rue de l'Autan et en aménageant cette rue pour permettre la circulation d'un camion de la Poste et en recomposant l'accès aux services (liaisons douces Mairie-Ecoles) et aux espaces publics (création d'une place), répond aux objectifs de développement de la centralité et de l'attractivité des communes et d'amélioration du cadre de vie des habitants menés par la commune de Cuq-Toulza, engagée dans un contrat Bourg-Centre 2022-2028 approuvé par la région Occitanie et établi en collaboration avec le conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE) prévoyant cet objectif ; alors que le projet ne se cantonne pas à l'élargissement de la rue de l'Autan, la circonstance que cette rue ne ferait partie de la " liste des voies communales qui ont été transférées à la communauté de commune Sor-et-Agout " n'emporte aucune incidence sur la légalité de la décision de préemption, le caractère communal ou communautaire de la voie n'emportant que des conséquences sur les conditions de mise en œuvre du projet ;

- elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir, le projet ayant conduit à la décision contestée répondant aux objets tels que mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

La procédure a été communiquée à M. S C, à Mme I C, à M. F C, à Mme A C, à Mme H C, à Mme L J, à M. M J, à Mme D J, à Mme O J, à Mme G N, à Mme R N, à Mme P B et à la Fondation des Monastères, qui n'ont pas produit d'observations dans la présente instance.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2501817 enregistrée le 15 mars 2025 tendant à l'annulation de la décision contestée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 avril 2025 à 10h, en présence de Mme Tur, greffière d'audience :

-le rapport de M. Le Fiblec,

-les observations de Me Schlegel, représentant M. E et Mme K épouse E, présents, qui a repris ses écritures. Me Schlegel précise, en ce qui concerne la condition d'urgence, que la commune de Cuq-Toulza ne justifie d'aucune urgence à préempter en faisant d'ailleurs valoir qu'en 2021, la rue de l'Autan, dont le bien préempté doit permettre l'élargissement, a fait l'objet d'un déclassement. En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée, Me Schlegel renonce au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, la notification de la décision de préemption ayant bien été réalisée dans les délais prévus. Elle insiste sur le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision en litige en raison de l'illégalité, pouvant être invoquée par voie d'exception, de l'arrêté de délégation du président de la CCSA du 31 décembre 2024, qui ne comportait ni tampon, ni signature dans sa version publiée et qui est entaché d'incompétence, pour cette raison, au regard des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Me Schlegel insiste également sur la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme en soutenant que l'amélioration de la circulation permettant l'accès au camion de la Poste par la rue de l'Autan améliore la sécurité routière mais n'est pas une opération d'aménagement, que la documentation commandée par la mairie à la CAUE, réalisée en décembre 2024, après la déclaration d'intention d'aliéner reçue en mairie le 21 novembre 2024, n'est qu'un habillage pour faire passer l'objectif initial d'accès du camion de la Poste à l'arrière du centre de tri par la rue de l'Autan en projet d'aménagement et de recréer cette liaison qui avait été abandonnée deux ans auparavant. Me Schlegel insiste particulièrement sur le fait que la mise en œuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant, ce qui nécessite de prendre en compte le volet économique de l'opération, son utilité, et pas seulement de contrôler l'existence du projet. Elle soutient que si le document de la CAUE indique que le bâtiment préempté sera reconverti en logements communaux ou en locaux associatifs une telle réalisation n'était pas prévue par le contrat Bourg-Centre élaboré par la commune en mars 2024, seul le secteur de l'ancienne scierie faisant l'objet d'un projet de logements. Me Schlegel indique également qu'aucune alternative au projet n'a été étudiée en ce qui concerne les problématiques de sécurité routière. Enfin, en ce qui concerne le volet économique, Me Schlegel soutient qu'il n'a pas été étudié en amont, qu'au coût d'acquisition du bien préempté s'élevant à 110 000 euros s'ajoute le coût des aménagements qui n'a pas été chiffré, que le coût de l'opération paraît trop élevé par rapport aux finances de la commune qui connaît déjà des difficultés financières, et en particulier un solde négatif à hauteur de plus de 240 000 euros concernant la couverture de l'annuité de sa dette.

- les observations de Me Hudrisier, représentant la commune de Cuq-Toulza, qui a repris ses écritures. En ce qui concerne la légalité de l'acte, Me Hudrisier fait valoir que l'auteur de l'arrêté en litige n'était pas incompétent, compte tenu de ce que l'arrêté de délégation du président de la CCSA du 31 décembre 2024 a été, en réalité, signé, et que l'illégalité de cet arrêté ne peut être invoquée par voie d'exception, car cette absence de signature relève d'un vice de forme, et non d'un vice d'incompétence. Me Hudrisier soutient également que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ne peut prospérer en faisant valoir que si le contrôle du juge sur l'exercice du droit de préemption a évolué, les conditions de préemption sont en l'espèce réunies. Il indique que, si l'on peut regretter que le projet ait, après le déclassement de la rue de l'Autan, évolué, et que s'il existe un effet d'aubaine dans l'exercice du droit de préemption, la commune a pris le temps de prendre attache avec un géomètre et avec le CAUE pour affiner son projet et que l'intérêt général n'est pas discutable au regard des motifs invoqués. Il précise que le projet existe, qu'il y a des éléments sur son antériorité, qu'il est réaliste, qu'il n'a pas été " inventé " de toutes pièces et qu'au jour de la préemption il répondait aux exigences posées par les dispositions précitées.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Cuq-Toulza a été destinataire le 21 novembre 2024 d'une déclaration d'intention d'aliéner portant sur les parcelles cadastrées section E n° 52 et n°1276, situées sur son territoire, au 8 avenue Jean Jaurès et au lieu-dit Cadix, mises en vente par les consorts C, N, B et J et la Fondation des Monastères. Par décision du 17 janvier 2025, la commune de Cuq-Toulza a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur ces parcelles. M. et Mme E, en leur qualité d'acquéreurs évincés, demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

En ce qui concerne la condition tenant à l'urgence :

3. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire ou le délégataire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. A ce titre, il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

4. En l'espèce, les arguments invoqués en défense par la commune, qui tiennent à ce que les requérants ne justifient pas de l'urgence qu'il y aurait à suspendre l'exécution de la décision de préemption contestée dès lors que le compromis de vente qu'ils versent aux débats est devenu caduc en raison de ce qu'il prévoit une réserve à l'engagement des parties en cas d'exercice du droit de préemption, ne permettent pas de renverser la présomption d'urgence dont ils bénéficient, la circonstance que la promesse de vente comporte une clause de caducité au cas où le bénéficiaire du droit de préemption déciderait d'exercer son droit aux prix et conditions fixés dans cet acte n'est pas de nature, par elle-même, à priver de tout caractère d'urgence la suspension de la décision de préemption, cette clause ne faisant pas obstacle à ce que, d'un commun accord, les parties donnent suite aux engagements contenus dans la promesse au-delà du délai prévu. Par suite, la commune de Cuq-Toulza ne faisant état d'aucune circonstance particulière caractérisant la nécessité pour elle de réaliser immédiatement le projet qui a motivé l'exercice du droit de préemption, la condition tenant à l'urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ".

6. Il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

7. En l'état de l'instruction, le moyen invoqué tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, tel qu'il a été visé et analysé ci-dessus, en particulier au regard de la condition tenant à la justification de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement et à celle tenant à ce que la mise en œuvre du droit de préemption réponde à un intérêt général suffisant, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 17 janvier 2025 par laquelle le maire de la commune de Cuq-Toulza a décidé d'exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section E n° 52 et n°1276.

8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

9. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du maire de Cuq-Toulza du 17 janvier 2025.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. Q E et Mme D K épouse E, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Cuq-Toulza demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Cuq-Toulza une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. Q E et Mme D K épouse E et non compris dans les dépens. Enfin, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du maire de Cuq-Toulza du 17 janvier 2025 est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : La commune de Cuq-Toulza versera à M. Q E et Mme D K épouse E une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Q E et Mme D K épouse E, à la commune de Cuq-Toulza, à M.Se C, à Mme I C, à M. F C, à Mme A C, à Mme H C, à Mme L J, à M. M J, à Mme D J, à Mme O J, à Mme G N, à Mme R N à Mme P B et à la Fondation des Monastères.

Fait à Toulouse, le 16 avril 2025.

Le juge des référés,

Briac LE FIBLEC

La greffière,

Pauline TUR

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,