Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2102021

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 avril 2021, Mme A C et la Selarl Pharmacie du Parc, représentées par Me Fallourd, avocat, demandent au tribunal :

1°) de condamner l'Agence régionale de santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine à verser à Mme C les sommes de 2 000 euros et 48 811,26 euros en réparation de ses préjudices moral et économique résultant des refus successifs opposés à ses demandes de transfert de l'officine de pharmacie qu'elle exploite au 58, avenue du Maréchal Leclerc à Villeneuve-sur-Lot vers le lieu-dit " Brignol " sur le territoire de la même commune ;

2°) de mettre à la charge de l'ARS Nouvelle-Aquitaine la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'ARS Nouvelle-Aquitaine a commis une faute en refusant par des arrêtés du 27 juillet 2015 et du 20 octobre 2017 de faire droit à la demande de transfert de l'officine située 58, avenue du Maréchal Leclerc à Villeneuve-sur-Lot au lieu-dit " Brignol " situé sur le territoire de la même commune ; ces arrêtés ont été annulés par des jugements du tribunal administratif du 22 juin 2017 et du 13 décembre 2018 ;

- l'ARS Nouvelle-Aquitaine a commis une faute en refusant de faire droit à la demande de transfert en exécution du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 22 juin 2017 ;

- Mme C a subi un préjudice moral à hauteur de 2 000 euros ;

- la Selarl Pharmacie du Parc a subi un préjudice économique correspondant aux frais qu'elle a engagés pour le local commercial devant accueillir l'officine de 2016 à 2018 correspondant au règlement des primes d'assurance pour la somme de 1 618,63 euros, des taxes foncières à hauteur de 17 192,20 euros et des loyers pour un montant de 30 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2021, l'ARS Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les requérantes ne démontrent pas l'existence d'un lien suffisamment direct entre les préjudices qu'elles invoquent et l'illégalité des décisions de refus de transfert annulées par le tribunal administratif ;

- le préjudice moral n'est pas justifié ; l'activité de l'officine a pu se poursuivre depuis 2015 ;

- le préjudice économique n'est pas établi dès lors que la Selarl n'était pas tenue de justifier de la détention d'un local pour se voir délivrer l'autorisation de transfert sollicitée ; la Selarl justifie du paiement de la taxe foncière du local commercial devant accueillir l'officine pour la seule année 2016 pour un montant de 6 967,20 euros ; les avis d'échéance des primes d'assurance sont adressés à la SCI Des Loutres, de sorte que la Selarl requérante n'établit pas avoir versé ces sommes.

La procédure a été régulièrement communiquée au ministre des solidarités et de la santé, qui n'a pas produit d'observation.

Par ordonnance du 2 février 2023 la clôture d'instruction a été fixée au 6 mars 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ballanger, rapporteure,

- les conclusions de Mme Champenois, rapporteure publique,

- et les observations de Me Fallourd, représentant Mme C, et la Selarl Pharmacie du Parc.

Considérant ce qui suit :

1. La société Pharmacie du Parc, qui exploitait une officine de pharmacie située 58, avenue du Maréchal Leclerc à Villeneuve-sur-Lot (47), a présenté une demande, déclarée complète le 8 avril 2015, tendant à obtenir l'autorisation de transférer cette officine au lieu-dit " Brignol ", situé sur le territoire de la même commune. Par un arrêté du 27 juillet 2015, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) d'Aquitaine a refusé ce transfert, au motif que les conditions prévues à l'article L. 5125-3 du code de la santé publique n'étaient pas remplies. Par un jugement n°1504513 du 22 juin 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette décision. Le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine, de nouveau saisi de la demande, a, par un arrêté du 20 octobre 2017, refusé de délivrer l'autorisation sollicitée. Par un jugement n°1705394 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté et enjoint à l'ARS de procéder au réexamen de la demande de la société Pharmacie du Parc. Puis, par un arrêté du 13 février 2019, le directeur général de l'ARS Nouvelle-Aquitaine a accepté la demande de transfert sollicitée. Par leur requête, Mme A C et la Selarl Pharmacie du Parc demandent au tribunal de condamner l'ARS de Nouvelle-Aquitaine à leur verser respectivement la somme de 2 000 euros au titre du préjudice moral et la somme de 48 811,26 euros au titre du préjudice économique qu'elles estiment avoir subis du fait de l'illégalité fautive des arrêtés du 27 juillet 2015 et du 20 octobre 2017.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. En vertu des dispositions des articles L. 5125-1-1, L. 5125-3 et L. 5125-22 du code de la santé publique, les décisions relatives à la création, au transfert ou au regroupement d'officines de pharmacie, qui contribuent notamment aux soins de premiers recours, participent à la mission de service public de permanence des soins et concourent aux actions de veille et de protection sanitaire organisées par les autorités de santé, doivent permettre d'assurer une réponse optimale aux besoins en médicaments de la population sur l'ensemble du territoire, en garantissant un accès permanent du public aux pharmacies et en permettant à celles-ci d'assurer des services de garde et d'urgence. Ces décisions participent ainsi à la mission de régulation, d'orientation et d'organisation de l'offre de services de santé, afin de répondre aux besoins en matière de soins et de services médico-sociaux, qui est mentionnée au 2° de l'article L. 1431-2 du code de la santé publique et qui est exercée par les agences régionales de santé au nom de l'Etat.

3. Les arrêtés du directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine des 27 juillet 2015 et 20 octobre 2017 refus du transfert de l'officine de pharmacie située 58, avenue du Maréchal Leclerc à Villeneuve-sur-Lot (47) ayant été pris au nom de l'Etat, les conclusions indemnitaires présentées par Mme A C et la Selarl Pharmacie du Parc doivent être regardées comme dirigées à la fois contre l'ARS et contre l'État, lequel, en l'absence de décision expresse de sa part, est réputé, en vertu des articles L. 114-2, L. 114-3 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, avoir implicitement rejeté les réclamations préalables des requérantes à l'expiration du délai de deux mois suivant la date de leur réception par l'ARS saisie, alors même que cette dernière l'a également rejetée au titre de sa responsabilité propre.

En ce qui concerne la responsabilité de la puissance publique :

4. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'État pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. Un préjudice ne trouve pas sa cause directe et certaine dans la faute de l'administration si celle-ci établit qu'elle aurait pris la même décision si elle avait fait reposer son appréciation sur des éléments qu'elle avait omis de prendre en compte ou en se fondant sur une base légale correcte.

5. En premier lieu, par le jugement n°1504513 du 22 juin 2017 devenu définitif, le tribunal a annulé l'arrêté du 27 juillet 2015 par lequel le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a refusé le transfert de l'officine de pharmacie de Mme C du 58 avenue du Maréchal Leclerc à Villeneuve-sur-Lot au lieu-dit " Brignol ", situé sur le territoire de la même commune, au motif qu'en considérant que le transfert sollicité avait pour conséquence de compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidant dans le quartier d'origine et qu'il devait être regardé comme ne répondant pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans le quartier d'accueil en cours de développement, le directeur général avait commis une erreur d'appréciation. Dans ces conditions, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine aurait pu légalement prendre la même décision en prenant en compte des éléments qu'il aurait omis, il y a lieu de considérer que l'illégalité de l'arrêté du 27 juillet 2015 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

6. D'autre part, par le jugement n°1705394 du 13 décembre 2018 devenu définitif, le tribunal a annulé l'arrêté du 20 octobre 2017 par lequel le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a de nouveau refusé de faire droit à la demande de transfert de l'officine de pharmacie, au motif que le directeur général avait entaché son refus d'une erreur de droit en ne procédant pas à une définition suffisamment précise du quartier d'accueil. Eu égard au motif d'annulation retenu, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le directeur général de l'ARS aurait pu légalement prendre la même décision en se fondant sur un autre motif, l'illégalité de l'arrêté du 20 octobre 2017 est fautive et cette faute est également de nature à engager la responsabilité de l'État.

En ce qui concerne les préjudices :

7. En premier lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral nécessairement subi par Mme C à raison des fautes commises par l'État, en l'évaluant à la somme de 2 000 euros.

8. En second lieu, il résulte de l'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatifs devant être jointe à une demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie que Mme C et la Selarl Pharmacie du Parc étaient tenues d'assortir sa demande de transfert de " toutes pièces établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l'octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial ". Dans ces conditions, et comme le fait valoir en défense le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine, Mme C et la Selarl Pharmacie du Parc auraient pu présenter à l'appui de leur demande un bail locatif comprenant une clause suspensive d'acceptation de la demande de transfert de l'officine. Dès lors, la Selarl Pharmacie du Parc n'établit pas que son préjudice économique, caractérisé par le versement des loyers, des primes d'assurance et des taxes foncières, présenterait un lien de causalité direct et certain avec l'illégalité de l'arrêté du 27 juillet 2015 par lequel le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a refusé de faire droit à sa demande de transfert d'officine.

9. Il résulte de ce qui précède que l'État est condamné à verser à Mme C une somme de 2 000 euros.

Sur les frais d'instance :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'État est condamné à verser à la Mme C la somme de 2 000 euros.

Article 2 : L'État versera à Mme C une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, à la Selarl Pharmacie du Parc, au directeur général de l'agence régionale de santé de la Nouvelle-Aquitaine et au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Molina-Andréo, première conseillère faisant fonction de présidente,

Mme de Gélas, première conseillère,

Mme Ballanger, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023.

La rapporteure,

M. B

La première conseillère,

faisant fonction de présidente,

B. MOLINA-ANDRÉO La greffière,

A. JAMEAU

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

la greffière,