Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2202249

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 avril 2022, la société CDA Publimédia, représentée par Me Palmier, demande au tribunal :

1°) d'ordonner une médiation avant dire droit ;

2°) de constater que l'arrêté n° 485-1/2016 du 21 octobre 2016 contrevient au droit national et au droit communautaire ;

3°) d'enjoindre au département de la Gironde d'abroger cet arrêté ;

4°) d'annuler le titre exécutoire n° 3983 émis le 4 février 2022 pour un montant de 141 816 euros ;

5°) de mettre à la charge du département de la Gironde une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en vertu des articles L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, le titre de recettes doit comporter plusieurs mentions dont le défaut entraine son irrégularité ; en l'espèce, le titre exécutoire est dépourvu de signature ;

- le bien-fondé de la créance n'est pas établi à hauteur des 182 éléments de mobilier servant à la liquidation mais seulement à concurrence de 131 éléments ; le titre doit donc être annulé ;

- ce bien-fondé fait défaut dès lors que la plupart des éléments du mobilier visé dans l'annexe 1 de l'arrêté du 21 octobre 2016 fait déjà l'objet du versement d'une redevance au profit des communes concernées ;

- le titre exécutoire est irrégulier du fait de l'illégalité de l'arrêté du 21 octobre 2016 qui découle de l'absence de mise en concurrence de l'autorisation d'occupation du domaine public ;

- les éléments du mobilier n'ont pas pu être exploités au cours de l'année 2020 en raison de la crise sanitaire de sorte que ces circonstances exceptionnelles l'ont privée de contreparties pour la redevance d'occupation du domaine public due au titre de l'année 2020.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2023, le département de la Gironde, représenté par son président en exercice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir :

- à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l'autorité de chose jugée qui s'attache à l'arrêt n° 19BX03366 ;

- à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 22 mars 2024 à 12 heures.

Un mémoire présenté par la société CDA Publimédia le 21 août 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.

Par un courrier du 29 août 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office, tirés de :

- l'irrecevabilité des conclusions " aux fins de constater que l'arrêté n° 485-1/2016 du 21 octobre 2016 contrevient au droit communautaire et au droit national " dès lors que leur objet ne tend ni à l'annulation d'une décision administrative, ni à la condamnation d'une personne publique au paiement d'une somme d'argent ;

- l'irrecevabilité du moyen tiré du vice de procédure dont serait entaché ledit arrêté en l'absence de mise en concurrence préalable dès lors que cet acte est devenu définitif et que, d'une part le titre exécutoire n° 3983 du 4 février 2022 et cet arrêté ne constituent pas les éléments d'une même opération complexe et d'autre part, lorsque la décision initiale constatant et liquidant la créance est devenue définitive, le débiteur d'un titre exécutoire n'est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet acte, que le bien-fondé de la créance (CE, 3/8 CHR, 28 septembre 2021, n°437650, 437683, A).

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bourdarie,

- les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Palmier, représentant la société CDA Publimédia et de Mme A, représentant le département de la Gironde.

Une note en délibéré présentée pour la société CDA Publimédia a été enregistrée le 3 septembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 485-1/2016 du 21 octobre 2016, le président du département de la Gironde a autorisé la société CDA Publimédia à occuper temporairement le domaine public routier départemental sur le territoire de vingt-six communes pour y installer du mobilier urbain de publicité pour une durée de cinq ans moyennant le paiement d'une redevance annuelle et révisable fixée à 35 454 euros. En application de cet arrêté, l'ordonnateur du département de la Gironde a émis, le 4 février 2022, un titre exécutoire n° 3983 d'un montant de 141 816 euros au titre des redevances d'occupation du domaine public des années 2018 à 2021 incluse. La société CDA Publimédia demande au tribunal d'ordonner une médiation, de constater que l'arrêté n° 485-1/2016 du 21 octobre 2016 contrevient au droit national et au droit communautaire, d'enjoindre au département de l'abroger et d'annuler le titre exécutoire n° 3983.

Sur les conclusions tendant à constater que l'arrêté n° 485-1/2016 contrevient au droit national et au droit communautaire :

2. Le juge administratif ne pouvant être saisi que de conclusions tendant à l'annulation d'une décision administrative ou à la condamnation d'une personne publique au paiement d'une somme d'argent, les conclusions par lesquelles la société CDA Publimédia demande de constater que l'arrêté n° 485-1/2016 contrevient au droit national et au droit communautaire sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions en annulation du titre exécutoire n° 3893 :

En ce qui concerne la régularité :

3. Aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable () / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qu'il l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.

4. Le département de la Gironde produit à l'instance le bordereau de titres de recettes n° 582 qui comporte le titre n° 3983. Ce bordereau est signé électroniquement par M. C B, dont le nom, le prénom et la qualité sont indiqués sur l'ampliation du titre adressé à la société requérante. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature du titre de recettes doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

5. Le titre de recettes en litige a été émis pour l'exploitation de 182 éléments de mobiliers supportant des dispositifs publicitaires à raison d'une redevance unitaire de 194,80 euros, sur la base des données contenues dans l'annexe 1 à l'arrêté du 21 octobre 2016. La liquidation du titre en litige a été faite conformément aux éléments de l'arrêté portant autorisation d'occupation du domaine public.

6. En premier lieu, le jugement n° 1800789 du 20 juin 2019 rendu par le tribunal administratif de Bordeaux et l'arrêt n° 19BX03366 de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 28 octobre 2021 ont rejeté les prétentions de la société CDA Publimédia tendant à l'annulation du titre exécutoire émis par le département de la Gironde le 13 décembre 2017 au titre de la redevance d'occupation du domaine public pour le mobilier implanté sur le domaine public routier départemental au cours de l'année 2017. La requête n° 2202249 tend à l'annulation du titre exécutoire relatif aux redevances d'occupation du domaine public routier départemental au titre des années 2018 à 2021. En l'absence d'identité d'objet entre ces deux litiges, l'exception de chose jugée opposée par le département de la Gironde ne peut qu'être écartée.

7. En deuxième lieu, d'une part, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception tirée de l'illégalité de cet acte n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

8. D'autre part, le destinataire d'un titre exécutoire est recevable à contester, à l'appui de son recours contre ce titre, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive.

9. Il résulte de l'instruction que l'arrêté n° 485-1/2016 du 21 octobre 2016 est devenu définitif. De plus, il ne constitue pas avec le titre exécutoire n° 3983 de 2022 les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, la société requérante n'est pas recevable à exciper du vice de procédure dont serait entaché l'arrêté n° 485-1/2016 à l'appui de ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire. Par ailleurs, le moyen tiré de l'illégalité de cet arrêté en raison de l'absence de mise en concurrence préalable à l'attribution de l'autorisation d'occupation du domaine public en cause ne tend pas à contester le bien-fondé de la créance correspondante. Par suite ce moyen doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique () donne lieu au paiement d'une redevance () ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". En l'absence de dispositions contraires, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public en cause, qu'elle en soit ou non le propriétaire, d'octroyer les permissions d'occupation et de fixer, tant dans l'intérêt du domaine que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public.

11. D'une première part, pour contester le nombre de 182 éléments recensés par l'annexe 1 à l'arrêté du 21 octobre 2016, la société CDA Publimédia produit différents documents dont les données sont contradictoires. Le courrier du 15 mai 2017 fait état de deux éléments à retirer de la liste du mobilier soumis à redevance d'occupation du domaine public sur les communes de Tresses et Saint-Loubès mais ils ne sont pas repris dans les tableaux établis après le constat n° 8 du 8 juin 2017. Ces tableaux sont tous signés par un représentant du département sauf celui relatif à la commune de Salles. Ils conduisent à recenser 94 éléments pour sept communes alors que l'annexe 1 à l'arrêté de 2016 en dénombre 81 pour ces mêmes communes. La pièce n° 7 jointe à la requête, présentée comme un décompte réalisé contradictoirement entre les parties, n'est pas signé par un représentant du département. Dès lors, il ne résulte ainsi pas de l'instruction que le nombre de 182 éléments de mobilier urbain recensé dans l'annexe 1 à l'arrêté du 21 octobre 2016 et servant à liquider le titre en litige serait erroné.

12. D'une deuxième part, il ne résulte pas des deux conventions d'occupation du domaine public conclues en 2015 avec la commune de Belin-Béliet relativement à des éléments de mobilier situés le long de la route départementale n° 1010 que ceux-ci seraient les mêmes que ceux faisant l'objet d'une redevance d'occupation du domaine public routier départemental, en application de l'arrêté du 21 octobre 2016.

13. D'une troisième et dernière part, la société CDA Publimédia bénéficie d'une autorisation unilatérale temporaire d'occupation du domaine public. Elle ne peut donc pas se prévaloir des dispositions de l'ordonnance n° 2020-319 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19 dès lors qu'en vertu de son article 1er, ses dispositions ne s'appliquent qu'aux " aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu'aux contrats publics qui n'en relèvent pas ". Par ailleurs, le communiqué de presse du ministre de l'économie du 24 avril 2020 invoqué par la société est dépourvu de portée contraignante.

14. En quatrième et dernier lieu, en se bornant à affirmer que les campagnes publicitaires prévues sur les mobiliers urbains ont été annulées en 2020 en se référant des articles de journaux, la société CDA Publimédia ne justifie pas qu'elle aurait subi des pertes significatives de recettes de nature à établir que la redevance due au titre de l'année 2020 était dépourvue de contrepartie ou disproportionnée au regard des avantages qu'elle en a retirés.

Sur les autres conclusions :

15. Aux termes des articles L. 213-5 et L. 213-7 du code de justice administrative, la médiation entre les parties peut respectivement être proposée à leur initiative ou à celle du juge. Il n'appartient pas au juge administratif de prononcer, par un jugement avant dire droit, un recours à la médiation. En tout état de cause, une médiation à l'initiative du juge a été vainement proposée aux parties.

16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la société CDA Publimédia tendant à l'annulation du titre exécutoire n° 3983 ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions en injonction.

Sur les frais d'instance :

17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Gironde, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société CDA Publimédia et au département de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Brouard-Lucas, présidente,

M. Bourdarie, premier conseiller,

Mme Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024.

Le rapporteur,

H. BOURDARIE

La présidente,

C. BROUARD-LUCASLa greffière,

A. JAMEAU

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,