Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2204096

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 août 2022 et 4 avril 2023, M. A E et Mme F B, représentés par Me Adeline-Delvolvé, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 juin 2022 par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault a décidé de préempter les parcelles cadastrées section CE numéros 223 et 224 situées, chemin du Bas Roque, lieu-dit Canalet, à Vias ;

2°) de condamner le département de l'Hérault à leur verser une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du département de l'Hérault une somme de 13 euros au titre du droit de plaidoirie en application des articles R. 723-26-1 à R. 723-26-3 du code de la sécurité sociale.

Ils soutiennent que :

- le tribunal administratif de Montpellier est territorialement compétent en application de l'article R. 312-7 du code de justice administrative ;

- leur requête est recevable dès lors qu'elle a été formée dans le délai de recours contentieux et qu'ils ont manifestement intérêt à agir ;

- la décision est entachée d'un vice d'incompétence ;

- la décision est entachée d'insuffisance de motivation ;

- la décision, qui n'a pas été transmise au préfet, dans le délai prévu par l'article L. 215-15 du code de l'urbanisme n'est pas exécutoire et ne répond pas aux conditions de légalité posées par le code de l'urbanisme ;

- la décision du 10 juin 2022 est dépourvue de base légale, la délibération du 20 septembre 2021 sur le fondement de laquelle elle a été prise n'ayant pas fait l'objet de l'ensemble des mesures de publicité permettant de créer des effets juridiques ;

- la décision est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2022, le département de l'Hérault, représenté par Me Rosier, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. E et de Mme B à lui verser la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n'ont pas intérêt à agir par voie d'action contre la délibération qui ne leur fait pas directement grief ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, première conseillère ;

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

- les observations de Me Adeline, représentant M. E et Mme B, et celles de Me Cassorla, représentant le département de l'Hérault.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d'intention d'aliéner réceptionnée le 19 avril 2022, M. E et Mme B ont fait part de l'intention de vendre leurs parcelles cadastrées CE n°223 et 224 sur le territoire de la commune de Vias. Par une décision du 10 juin 2022, le président du conseil départemental de l'Hérault a décidé de préempter les immeubles en cause, au titre des espaces naturels sensibles, pour le prix de 51 000 euros. M. E et Mme B demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le vice d'incompétence :

2. Aux termes de l'article L. 3221-12 du code général des collectivités territoriales : " Le président du conseil départemental peut, par délégation du conseil départemental, être chargé d'exercer, au nom du département, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe le conseil départemental. Il rend compte à la plus proche réunion utile du conseil départemental de l'exercice de cette compétence. ". Par une délibération n° AD/010721/H/4 du 1er juillet 2021 le conseil départemental de l'Hérault a décidé de donner délégation au président du conseil départemental, conformément aux dispositions de l'article L. 3221-12 du code général des collectivités territoriales pour l'exercice du droit de préemption au titre des Espaces Naturels Sensibles et pour l'exercice du droit de préemption au titre des périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. Cette délégation, qui présente un caractère général et porte sur l'exercice des droits de préemption dont le département est titulaire ou délégation en application du code de l'urbanisme, donnait compétence à M. Kléber Mesquida, président du conseil départemental pour prendre les décisions de préemption. En l'absence de toute délibération ultérieure rapportant cette délégation, le conseil départemental doit être regardé comme s'étant dessaisi de sa compétence. Dès lors, alors même que la décision en litige concerne des parcelles qui ont été incluses dans un périmètre délimité au titre des espaces naturels sensibles postérieurement à cette délibération, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance de motivation :

3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3°/ () imposent des sujétions ; ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. La décision de préemption vise les textes dont elle fait application, en particulier les articles L. 113-8, L. 113-14, L. 215-1 et suivants et R. 215-1 et suivants du code de l'urbanisme ainsi que la délibération de l'assemblée départementale du 20 septembre 2021 créant une zone de préemption au titre de la protection des espaces naturels sensibles sur le territoire de la commune de Vias. Pour justifier de l'intérêt des parcelles préemptées, la décision de préemption renvoie à un rapport annexé, qui indique notamment que les parcelles, classées en zone agricole du plan local d'urbanisme et en zone de protection élargie Z2 du plan de prévention des risques d'inondation, et dont les caractéristiques actuelles laissent présager un début de sédentarisation, se situent dans le secteur de Medeilhan, décrit comme le maillon contribuant à la préservation du paysage du sillon du canal du Midi et de celui de la réserve naturelle nationale de Roque Haute, inscrite au patrimoine de l'Unesco, en limite de ce périmètre mais dans le champ d'intervention prioritaire du département sur le secteur dans le cadre d'un schéma d'intervention prioritaire et comme faisant partie d'un secteur de grande qualité comprenant de multiples micro-paysages, et que son acquisition permettra, après avoir rasé le bâtiment existant et réhabilité l'emprise, de mettre en œuvre plusieurs actions notamment en vue du maintien de la diversité des paysages du canal du midi et de la réserve de Roque Haute. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption contestée manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne l'absence de caractère exécutoire de la décision de préemption :

5. L'article L. 215-14 du code de l'urbanisme dispose que : " Toute aliénation mentionnée aux articles L. 215-9 à L. 215-13 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au département dans lequel sont situés les biens qui en transmet copie au directeur départemental des finances publiques. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix. Lorsque la contrepartie de l'aliénation fait l'objet d'un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d'estimation de cette contrepartie. ". Aux termes de l'article L. 215-15 du même code : " Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée à l'article L. 215-14 vaut renonciation à l'exercice de ces droits ". Aux termes de l'article R. 215-12 du code de l'urbanisme : " Dans le délai de deux mois à compter de la date de l'avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. "

6. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles précitées de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

7. Il est constant que la déclaration d'intention d'aliéner a été reçue par le département de l'Hérault le 19 avril 2022. Le département justifie, par la production d'une copie de la décision contestée sur laquelle sont apposés des cachets de la préfecture, de la transmission de sa décision au représentant de l'Etat le 13 juin 2022. Par suite, et alors que cette décision a par ailleurs été notifiée à chacun des requérants respectivement les 15 et 16 juin 2022, le moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire de la préemption dans le délai légal manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut de base légale :

8. Aux termes de l'article R. 215-2 du code de l'urbanisme : " La délibération du conseil départemental créant, en application de l'article L. 215-1, une zone de préemption, est accompagnée d'un plan de situation et d'un plan de délimitation. / Cette délibération fait l'objet d'une publication au recueil officiel des actes du département et d'une mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des mesures de publicité mentionnées ci-dessus. / En outre, une copie de la délibération accompagnée des plans mentionnés au premier alinéa est tenue à la disposition du public à la mairie de la ou des communes concernées et à l'hôtel du département. Avis de ce dépôt est donné par affichage pendant une période d'au moins un mois à la mairie de la ou des communes intéressées. / Copie de la délibération créant la zone de préemption accompagnée des plans mentionnés au premier alinéa est adressée à la chambre départementale des notaires et aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est créée la zone de préemption. "

9. Les dispositions précitées de l'article R. 215-2 du code de l'urbanisme ne prévoient pas que soient publiés au recueil officiel des actes du département les plans de situation et de délimitation qui accompagnent la délibération créant une zone de préemption, ni que la délibération devrait mentionner les noms des journaux dans lesquelles elle sera mentionnée. Les requérants ne peuvent donc utilement soutenir que ces modalités n'auraient pas été réalisées, en violation de l'article R. 215-2 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et alors que le département justifie à l'appui de son mémoire en défense de l'ensemble des formalités de publicité prévues par cet article, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne les erreurs de droit, de fait et manifeste d'appréciation :

10. Aux termes de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ". Aux termes de l'article L. 215-1 du même code : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ". L'article L. 215-11 du même code dispose que : " A titre exceptionnel, l'existence d'une construction ne fait pas obstacle à l'exercice du droit de préemption dès lors que le terrain est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu'il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles des départements. Dans le cas où la construction acquise est conservée, elle est affectée à un usage permettant la fréquentation du public et la connaissance des milieux naturels. ". Enfin, aux termes de l'article L. 215-21 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. () ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan annexé à la délibération du 20 septembre 2021 délimitant la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles, que les parcelles cadastrées section CE numéros 223 et 224 sont bien situées dans le périmètre ainsi délimité.

12. Ainsi qu'il a été dit au point 4, le département a justifié la décision de préemption litigieuse, dans le rapport qui lui était annexé, par la situation géographique des parcelles dans le secteur de Medeilhan qui constitue un espace naturel de valeur paysagère importante et au cœur d'un corridor écologique, ainsi qu'un maillon contribuant à la préservation du paysage du sillon du Canal du Midi et de celui de la réserve naturelle de la Roque Haute. Il ressort également de ce rapport que le département a prévu, sur ces parcelles d'une surface globale de 5 253 m2 actuellement occupées par une petite construction à usage d'habitation totalement isolée, avec terrain d'agrément, de procéder, après démolition du bâti, à une restauration vers des enjeux écologiques et patrimoniaux en lien avec la réserve de Roque Haute, afin de mettre en œuvre plusieurs actions permettant le maintien de la diversité des paysages du Canal du Midi et de la réserve de Roque Haute, avec plusieurs options de gestion possible. Le département, dont il ressort des pièces du dossier qu'il a déjà acquis plusieurs parcelles dans le même secteur, indique également que, dès lors qu'il aura constitué un ensemble foncier suffisant et homogène, il réalisera un cheminement piéton connecté au canal du midi et mettra en place un panneau d'information sur les caractéristiques de l'écosystème présent et les paysages du canal du midi.

13. Si la note annexée à la décision mentionne à tort qu'une partie des parcelles serait incluse dans le périmètre de la réserve nationale de Roque Haute, alors qu'elles jouxtent la limite de son périmètre et qu'elles sont classées en zone de " protection " au lieu de zone de " précaution " au plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Vias, ces approximations/erreurs ne sont pas de nature à remettre en cause les caractéristiques rappelées ci-dessus des dites parcelles, dont la note relève seulement, contrairement à ce qui est allégué la proximité avec une ZNIEFF. Contrairement à ce que soutiennent les requérants au regard de certaines des options de gestion envisagées par le département, à savoir un pâturage extensif ou la mise en place d'un pastoralisme adapté, celles-ci ne peuvent être regardées par principe comme étrangères à la politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles mise en place en application de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme.

14. Dans ces conditions, et alors que le département n'était pas tenu de justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle il exerce le droit de préemption, les moyens tirés des erreurs de droit, de fait et manifeste d'appréciation qui auraient été commises doivent être écartés.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. E et Mme B tendant à l'annulation de la décision de préemption du président du conseil départemental du 10 juin 2022 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de l'Hérault, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. E et Mme B au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions du département de l'Hérault tenant à l'application de cet article. Le droit de plaidoirie institué par l'article L. 723-3 du code de la sécurité sociale entrant dans les sommes susceptibles d'être prises en compte au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, les conclusions distinctes présentées par M. E et Mme B tendant à ce que ce droit soit mis à la charge du département de l'Hérault doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. E et Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de l'Hérault au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A E, représentant désigné, au département de l'Hérault et à M. et Mme H et C G.

Délibéré après l'audience du 17 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

Mme Sophie Crampe, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024

La rapporteure,

M. Couégnat

La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. D

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 2 mai 2024

La greffière,

M. D 00