vendredi 13 octobre 2023
| Juridiction | Tribunal Administratif de Rennes |
| Section | Tribunal Administratif de Rennes |
| N° Dossier | TA35-2002827 |
| Type | Décision |
| Recours | Plein contentieux |
| Publication | C |
| Formation | 1ère Chambre |
| Avocat requérant | SOCIETE D'AVOCATS CORNET VINCENT SEGUREL (CVS) |
Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 juillet 2020, 23 mars 2023 et 10 mai 2023, la société Industrielle laitière du Léon Dairy International, représentée par Me Saout, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler la décision par laquelle Brest métropole a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable du 9 mars 2020 ;
2°) de condamner Brest métropole à lui verser une somme totale de 9 989 827,80 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis résultant de l'illégalité du permis de construire délivré par le maire de la commune de Guipavas le 10 mai 2016 ;
3°) de majorer cette somme des intérêts à taux légal à compter du 12 mars 2020 et de capitaliser les intérêts ;
4°) de mettre à la charge de Brest métropole une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- en classant la parcelle d'assiette du projet ayant donné lieu au permis de construire illégal en zone constructible AUE, en méconnaissance du schéma de cohérence territoriale du pays de Brest du 13 septembre 2011, d'une part, et en créant la zone d'aménagement concerté de Lavallot en méconnaissance de la loi littoral, d'autre part, Brest métropole a commis deux fautes de nature à engager sa responsabilité ;
- il en résulte les préjudices suivants : 411 545 euros au titre des frais de préparation du projet qui n'a pu aboutir, 60 117 euros au titre des frais liés à la défense du projet, 249 000 euros au titre de l'augmentation des coûts de construction, 349 000 euros au titre de l'augmentation des coûts de financement, 8 920 165,80 euros au titre de la perte d'exploitation et de l'immobilisation de son capital résultant des dépenses réalisées à perte ;
- à titre subsidiaire, elle doit être indemnisée de la perte de chance de faire aboutir rapidement son projet et d'en tirer des bénéfices.
Par trois mémoires en défense, enregistrés les 4 janvier 2022, 21 mars 2023 et 21 avril 2023, Brest métropole, représentée par la société d'avocats C.V.S., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Industrielle laitière du Léon Dairy International au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est mal dirigée dès lors que la délivrance d'une autorisation d'urbanisme illégale n'engage que la responsabilité de la personne publique qui l'a délivrée, soit en l'espèce la commune de Guipavas ;
- à titre subsidiaire, les fautes alléguées ne sont pas établies ; si un permis de construire doit être conforme aux dispositions de la loi littoral, la création d'une zone d'aménagement concerté ou les articles d'un règlement d'un plan local d'urbanisme doivent seulement être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale ; le tribunal administratif de Rennes a déjà jugé que le classement de la zone d'aménagement concerté en zone 1AUE était légal ;
- les préjudices allégués ne résultent pas des fautes invoquées par la société mais de l'annulation du permis de construire ;
- les frais de préparation du projet ne peuvent être indemnisés que s'ils ont été engagés postérieurement à la délivrance du permis de construire ; les frais liés à l'audit indépendant n'ont pas été engagés pour défendre la légalité du projet mais pour dissuader les requérants de maintenir leur recours ; les frais liés au retard du projet et le manque à gagner ne sauraient être indemnisés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le jugement nos 1604454 et 1700035 du 5 octobre 2018 du tribunal ;
- l'arrêt N° 17NT01677 du 21 décembre 2018 de la cour administrative d'appel de Nantes ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Grondin,
- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,
- et les observations de Me Saout, représentant la société Industrielle laitière du Léon Dairy International, et de Me Chénedé, de la société d'avocats C.V.S., représentant Brest métropole.
Une note en délibéré, présentée pour la société Industrielle laitière du Léon Dairy International, a été enregistrée le 10 octobre 2023.
Considérant ce qui suit :
1. La société Industrielle laitière du Léon Dairy International (société Sill), spécialisée dans la fabrication de produits laitiers, a souhaité entreprendre la construction d'une unité de production de lait infantile en poudre d'une surface de plancher de 18 764 m², située au sein de la zone d'aménagement concerté de Lavallot sur le territoire de la commune de Guipavas (29), sur des parcelles classées en zone 1AUE par le règlement du plan local d'urbanisme applicable à cette commune. C'est ainsi qu'un protocole d'accord a été signé le 25 novembre 2015 avec la société Brest métropole aménagement, propriétaire des terrains devant constituer l'assiette du projet, et qu'une demande de permis de construire a été déposée le 23 décembre suivant. Le permis délivré par le maire de la commune de Guipavas le 10 mai 2016 a été annulé par un jugement devenu définitif du tribunal administratif de Rennes du 5 octobre 2018, au motif qu'il méconnaissait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme imposant que l'extension de l'urbanisation s'opère en continuité avec une agglomération ou un village existant. Le 9 mars 2020, estimant que Brest métropole lui avait délivré des informations erronées l'ayant conduite à développer son projet, la société Sill lui a adressé une demande indemnitaire préalable en vue d'obtenir réparation des préjudices résultant de l'illégalité du permis de construire. Cette demande a fait l'objet d'un rejet implicite. Par la présente requête, la société Sill doit être regardée comme demandant au tribunal de condamner Brest métropole à lui verser la somme totale de 9 989 827,80 euros en réparation des préjudices subis.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. La société Sill demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle Brest métropole a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable du 9 mars 2020. Toutefois, de telles conclusions d'annulation doivent être rejetées dès lors que cette décision a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la requête de la société requérante, qui, en formulant les conclusions analysées précédemment, lui a donné le caractère d'un recours de plein contentieux. Il en résulte que les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée cette décision sont sans incidence sur la solution du litige.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne le classement de la zone 1AUE :
3. D'une part, en vertu des dispositions de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, désormais codifiées aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, le règlement du plan local d'urbanisme doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale qui doit lui-même l'être avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : () 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ".
4. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Par ailleurs, il appartient aux règlements du plan local d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer non leur conformité avec les orientations des objectifs des schémas de cohérence territoriale, mais leur simple compatibilité. Pour apprécier la compatibilité d'un tel document ou d'un tel projet d'aménagement avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le document ou le projet ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier.
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants () ".
6. Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. La nature de l'opération foncière ayant présidé à la création d'un secteur est sans incidence pour apprécier s'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Un projet de construction situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d'une opération de lotissement peut, ainsi, être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour qu'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 121-8.
7. La société Sill soutient que Brest métropole a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en classant la parcelle d'assiette du projet ayant donné lieu au permis de construire illégal en zone AUE soit ouverte à l'urbanisation. Elle se prévaut de ce que ce classement méconnaît le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest du 13 septembre 2011 au motif qu'il prévoit, au titre de ses orientations et objectifs, que seules les agglomérations qu'il identifie pourront étendre leur urbanisation en continuité avec la zone déjà urbanisée, et que la zone d'aménagement concerté de Lavallot n'est pas identifiée comme tel. Elle se prévaut également de ce que le schéma de cohérence territoriale doit être regardé comme étant entaché d'illégalité du fait de son imprécision dans la définition des zones qui peuvent être urbanisées, et comme ne faisant pas écran à l'opposabilité direct de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme limitant l'extension de l'urbanisation.
8. D'une part, le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest prévoit, parmi ses orientations et objectifs, que seules les agglomérations et villages qu'il identifie peuvent étendre leur urbanisation en continuité avec la zone déjà urbanisée, et définit en particulier une agglomération comme étant " un ensemble urbain disposant d'un cœur d'habitat dense et regroupé, comprenant de l'habitat collectif et du bâti à étage, des commerces, des activités, des services, des équipements administratifs, scolaires ". Ce faisant, le schéma de cohérence territoriale qui a ainsi déterminé les critères permettant notamment d'identifier les agglomérations n'est pas incompatible avec les dispositions de la loi littoral imposant que l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants, ainsi que l'a d'ailleurs jugé la cour administrative d'appel de Nantes par un arrêt du 21 décembre 2018 revêtu de l'autorité de la chose jugée. Par ailleurs, la zone AUE se situe au sud-ouest de l'agglomération du bourg de Guipavas mais en dehors de ce bourg, et jouxte la partie nord-est de l'agglomération brestoise, notamment le lieudit Kerervern, classé en zone UE. Dans ces conditions la zone AUE doit être regardée comme située en continuité d'une agglomération et son classement en zone à urbaniser, par le règlement du plan local d'urbanisme adopté le 20 janvier 2014 par la commune de Guipavas est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, tout comme avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
9. D'autre part, s'agissant plus précisément de la parcelle d'assiette du projet, si le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest n'identifie pas la zone d'aménagement concerté de Lavallot comme faisant partie d'une agglomération ou d'un village existant, ce document comporte également des orientations relatives au développement économique et des objectifs de localisation des activités économiques et des équipements dans les espaces agricoles littoraux, notamment dans le cas des entreprises agroalimentaires. Il précise également que la consommation foncière annuelle pour les activités économiques est estimée à 20 hectares et prend principalement pour forme des projets d'extension d'espaces économiques déjà existants avant de conclure que les espaces métropolitains seront assimilés à des agglomérations. Dans ces conditions, le classement en zone constructible de la parcelle d'assiette du projet présenté par la société n'est pas incompatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest et répond aux orientations de ce document tendant à promouvoir le développement économique et de localisation des activités économiques et des équipements dans les espaces agricoles littoraux, notamment s'agissant des entreprises agroalimentaires.
10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 9 que l'illégalité fautive invoquée par la société Industrielle laitière du Léon Dairy International n'est pas établie.
En ce qui concerne le classement de la zone d'aménagement concerté :
11. La société requérante fait grief à Brest métropole d'avoir créé la zone d'aménagement concerté de Lavallot en méconnaissance du principe d'urbanisation continue à une agglomération ou un village existant résultant des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
12. Toutefois, la création de la zone d'aménagement concerté ne méconnaît pas en soi le principe d'extension continue d'urbanisation dès lors que cette zone est située en continuité directe avec l'agglomération brestoise, sans que la route nationale n° 265 ne puisse être regardée comme formant une coupure avec les espaces déjà urbanisés de cette agglomération, alors qu'elle assure un lien entre les espaces de ce site. A l'inverse, il appartenait à la société requérante de s'assurer que le choix d'implantation de son projet au sein de cette zone s'inscrive en continuité avec une agglomération ou un village existant, dès lors que la configuration des lieux n'empêchait pas toute opération d'aménagement sur le site. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que Brest métropole aurait directement incité la société requérante à implanter son projet au lieudit Le Scraigne. Dans ces conditions, Brest métropole n'a pas méconnu les dispositions de la loi littoral en prévoyant la création de la zone d'aménagement concerté de Lavallot.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Industrielle laitière du Léon Dairy International n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de Brest métropole. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité.
Sur les frais liés au litige :
14. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 5 000 euros sollicitée par la société Industrielle laitière du Léon Dairy International au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de Brest métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
15. D'autre part il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Industrielle laitière du Léon Dairy International, partie perdante dans la présente instance, une somme de 1 500 euros au profit de Brest métropole, au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Industrielle laitière du Léon Dairy International est rejetée.
Article 2 : La société Industrielle laitière du Léon Dairy International versera une somme de 1 500 euros à Brest métropole, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Industrielle laitière du Léon Dairy International et à Brest métropole.
Délibéré après l'audience du 29 septembre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Radureau, président,
M. Bozzi, premier conseiller,
M. Grondin, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023.
Le rapporteur,
signé
T. Grondin
Le président
signé
C. Radureau
Le greffier,
signé
N. Josserand
La République mande et ordonne au préfet du Finistère, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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