Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2105042

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 octobre 2021 et 6 janvier 2023, la société Orange, représentée par l'AARPI Frêche et Associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Locquirec s'est opposé à la déclaration préalable de travaux n° DP 029 133 21 00021, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Locquirec de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Locquirec le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- le motif d'opposition tiré de la couverture satisfaisante du territoire de la commune par le réseau de téléphonie mobile ne pouvait légalement lui être opposé et n'est pas fondé ;

- cet arrêté est entaché d'erreur de droit en ce qu'il n'y avait pas lieu de rechercher à appliquer des dispositions réglementaires dérogatoires du code de l'urbanisme et du plan local d'urbanisme intercommunal et de l'habitat (PLUI-H) et que l'article UHc-2 du règlement du PLUI-H du autorisait le projet ;

- le motif d'opposition tiré de la perturbation de la qualité des émissions et réceptions hertziennes est illégal en tant qu'il est étranger aux règles d'occupation des sols ;

- cet arrêté méconnaît l'article 1 du chapitre B du titre II du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2022, la commune de Locquirec, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Orange la somme de 3 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête de la société Orange est irrecevable ;

- les moyens qu'elle soulève ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Pignet, de l'AARPI Frêche et Associés, représentant la société Orange, et de Me Lefeuvre, de la SELARL Ares, représentant la commune de Locquirec.

Considérant ce qui suit :

1. La société Orange a déposé le 20 mars 2021 auprès de la commune de Locquirec une déclaration préalable de travaux pour la pose d'un pylône de 25 m de hauteur surmonté d'antennes, sur une parcelle cadastrée section AE n° 0048 située impasse Parc Treis à Locquirec. Par arrêté du 16 avril 2021, le maire de la commune de Locquirec s'est opposé à cette déclaration préalable. La société Orange a saisi le maire de la commune de Locquirec d'un recours gracieux reçu le 7 juin 2021. Du silence gardé deux mois par le maire est née une décision implicite de rejet le 7 août 2021. La société Orange demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 16 avril 2021, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de motivation :

2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ".

3. Il résulte des termes de l'arrêté litigieux que, pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Orange, le maire de la commune de Locquirec a visé les textes législatifs et réglementaires applicables et a considéré que l'amélioration du service public de la téléphonie mobile était un argument injustifié et détourné dès lors que la couverture du secteur concerné en services de téléphonie mobile était de bonne qualité et que le projet n'avait ainsi que pour seule finalité des intérêts économiques et commerciaux exclusifs de toute justification ou nécessité de service public ; qu'en conséquence l'application des dispositions réglementaires dérogatoires au code de l'urbanisme et au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et de l'habitat (PLUI-H) n'était ni justifiée, ni justifiable ; que le projet risquait de perturber la qualité des émissions et réceptions hertziennes et ainsi causer une gêne disproportionnée pour la population concernée ; et que l'édification d'un pylône monotube était manifestement de nature à porter atteinte, par sa situation, son architecture, ses dimensions et son aspect extérieur, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, du site et des paysages comme situé dans une zone urbanisée et à urbaniser de type pavillonnaire dont la hauteur des constructions est limitée à 9 m, en proximité directe du rivage et visible de la mer. Il s'ensuit que cet arrêté, qui énonce les circonstances de droit et de fait qui le fondent, est suffisamment motivé. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité du motif tenant à la couverture satisfaisante du territoire communal par le réseau de téléphonie :

4. Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ". Aux termes de l'article L. 421-7 du même code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies. ".

5. Il résulte des dispositions précitées que le motif tiré du caractère satisfaisant de la couverture de la commune par les réseaux de téléphonie mobile n'est pas au nombre de ceux pouvant justifier un refus d'autorisation d'urbanisme, le maire n'ayant pas le pouvoir de refuser une telle autorisation pour des raisons étrangères aux règles d'urbanisme. Au surplus, la commune n'établit pas, par ce simple motif qui n'est assorti d'aucune précision, le caractère satisfaisant de la couverture du secteur concerné de la commune par les réseaux de téléphonie mobile. Il s'ensuit que ce premier motif de refus est entaché d'erreur de droit.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que le maire n'avait pas à rechercher à appliquer des dispositions réglementaires dérogatoires au code de l'urbanisme et au règlement du PLUI-H de Morlaix Communauté :

6. Si le maire de la commune de Locquirec a considéré que, en conséquence de la couverture satisfaisante de la commune par les réseaux de téléphonie mobile et de l'absence de justification ou de nécessité de service public à l'implantation d'un pylône avec antenne, il n'était ni justifié, ni justifiable de faire application des dispositions réglementaires dérogatoires au code de l'urbanisme et au règlement du PLUI-H de Morlaix Communauté, il résulte de ce qui a été dit au point 5 qu'un tel motif ne pouvait légalement être opposé à la société pétitionnaire. Il y a ainsi lieu de regarder le projet comme répondant à une nécessité de service public et constituant un équipement d'intérêt collectif. Par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Locquirec a exclu d'appliquer les dispositions dérogatoires du règlement de la zone UHc du PLUI-H spécifiques aux équipements d'intérêt collectif et services publics, sans qu'il soit besoin d'examiner le respect par le projet des dispositions de l'article UHc-2 du règlement du PLUI-H. Il résulte de ce qui précède que ce deuxième motif de refus est également entaché d'erreur de droit.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité du motif tenant à la perturbation de la qualité des émissions et réceptions hertziennes :

7. Aux termes de l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques : " () / II. - Dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : / 1° La fourniture et le financement de l'ensemble des composantes du service public des communications électroniques ; () / 7° L'intégrité et la sécurité des réseaux de communications électroniques ouverts au public et le respect, par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques, de l'ordre public et des obligations de défense et de sécurité publique ; () / 9° La sobriété de l'exposition de la population aux champs électromagnétiques ; () / 11° La possibilité d'utiliser tous les types de technologies et tous les types de services de communications électroniques dans les bandes de fréquences disponibles pour ces services, sous réserve de faisabilité technique. / III. - Dans le cadre de ses attributions et, le cas échéant, conjointement avec le ministre chargé des communications électroniques, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : () / 5° La capacité des utilisateurs finals à accéder à l'information et à la diffuser ainsi qu'à accéder aux applications et aux services de leur choix ; () / 7° L'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques ; () ". Aux termes de l'article L. 41 du même code : " Sauf dans les cas mentionnés à l'article L. 33-3, l'utilisation de fréquences radioélectriques en vue d'assurer soit l'émission, soit à la fois l'émission et la réception de signaux peut être soumise à autorisation administrative lorsque cela est nécessaire pour éviter les brouillages préjudiciables, assurer la qualité technique du service, préserver l'efficacité de l'utilisation des fréquences radioélectriques ou pour réaliser l'un des objectifs d'intérêt général mentionnés à l'article L. 32-1 et au III de l'article L. 42. () Conformément à l'article L. 2124-26 du code général de la propriété des personnes publiques, l'utilisation, par les titulaires d'autorisation, de fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 43 de ce code : " I. - Il est créé, à compter du 1er janvier 1997, une Agence nationale des fréquences, établissement public de l'Etat à caractère administratif. () Elle coordonne l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature afin d'assurer la meilleure utilisation des sites disponibles ainsi que la prévention des brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences, et assure le respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques prévues à l'article L. 34-9-1 ainsi que le recensement et le suivi des points atypiques conformément à l'objectif mentionné au 12° ter du II de l'article L. 32-1. Dans le cas où une perturbation d'un système radioélectrique lui est signalée, elle étudie cette perturbation et, le cas échéant, formule des préconisations aux utilisateurs des fréquences concernées dans le but de faire cesser la perturbation. () ".

8. Il résulte des dispositions du code des postes et des communications électroniques, dont une partie a été rappelée au point précédent, qu'il organise de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués au ministre chargé des communications électroniques, à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse et à l'Agence nationale des fréquences, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférées à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques et à la prévention des brouillages préjudiciables aux utilisateurs. Cette législation, qui concerne l'exploitation, sur le territoire d'une commune, d'une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences, a une finalité distincte des dispositions du code de l'urbanisme. Par suite, en s'opposant au projet litigieux au motif qu'il créerait un risque de perturbations de la qualité des émissions et réceptions hertziennes, susceptible de gêner de façon disproportionnée la population concernée, le maire de la commune de Locquirec a fait usage de pouvoirs de police dont il n'était pas titulaire et a ainsi entaché son arrêté d'une troisième erreur de droit.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1 du chapitre B du titre II du règlement du PLUI-H de Morlaix Communauté :

9. Aux termes de l'article 1 du chapitre B du titre II du règlement du PLUI-H de Morlaix Communauté : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. Quel que soit le projet architectural une attention particulière sera apportée : ' À l'échelle du projet de construction comparativement à l'échelle des constructions environnantes, ' À la composition des volumes et des éléments d'architecture qui le composent : harmonie des rythmes, choix des modénatures, etc. ' À sa relation à l'environnement : rupture ou continuité urbaine ou paysagère devront être justifiées lors de la présentation du projet. ' Les constructions accessoires (constructions secondaires accolées ou détachées de la construction principales) devront être en harmonie avec la construction principale. ' Les constructions annexes telles que clapiers, poulaillers, abris, remises, etc., réalisées avec des moyens de fortune sont interdites. () ".

10. Il résulte des dispositions de cet article du règlement du PLUI-H de Morlaix Communauté que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains et naturels environnants, l'autorité administrative compétente doit refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage urbain ou naturel de nature à fonder le refus d'autorisation d'urbanisme ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site urbain ou naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe dans un secteur pavillonnaire, proche du littoral classé en zone UHc du PLUI-H de Morlaix Communauté, formant une zone urbaine à vocation d'habitat et activités compatibles correspondant aux tissus urbains d'habitat individuel. Le secteur d'implantation de l'antenne téléphonique contestée ne se situe ni à proximité, ni dans le périmètre d'un site faisant l'objet d'une protection particulière au titre d'une législation spécifique.

12. D'autre part, le projet qui consiste en l'implantation d'un pylône d'une hauteur de 25 m surmonté d'antennes et de largeur modeste doit être édifié sur un terrain urbanisé entouré du cimetière municipal au sud, de constructions à l'est et au nord et d'un champ à l'ouest. Le pylône excèdera la hauteur de 9 mètres en moyenne des constructions avoisinantes. Cependant, il n'est pas établi qu'il sera visible depuis le rivage situé à 250 m au nord et 400 m à l'ouest, compte tenu de la forte déclivité du territoire de la commune vers le littoral et du caractère urbanisé et arboré du rivage, qui sont de nature à masquer la vue sur cette partie du territoire de la commune. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que ce pylône doit reprendre l'aspect des poteaux électriques avoisinants afin de favoriser son insertion dans son environnement.

13. Dans ces conditions, en l'absence de toute protection particulière du site, dont le seul intérêt réside dans la proximité du rivage, et eu égard à la nature et aux caractéristiques du projet, le maire de Locquirec a méconnu les dispositions de l'article 1 du chapitre B du titre II du règlement du PLUI-H en considérant que le projet était de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants pour s'opposer à la déclaration préalable qui lui était présentée. Par suite, ce moyen doit également être accueilli.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Orange est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 16 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Locquirec s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée et de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fins d'injonction et d'astreinte :

15. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ".

16. Dans la mesure où aucun des motifs opposés par la commune de Locquirec n'est de nature à fonder légalement l'arrêté litigieux, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Locquirec de délivrer à la société Orange un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 20 mars 2021 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Locquirec une somme de 1 500 euros à verser à la société Orange au titre des frais exposés par elle et non-compris dans les dépens.

18. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme sollicitée par la commune de Locquirec au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société requérante, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 16 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Locquirec a fait opposition à la déclaration préalable déposée par la société Orange et la décision de rejet de son recours gracieux sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Locquirec de délivrer à la société Orange un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Locquirec versera à la société Orange une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Orange et à la commune de Locquirec.

Délibéré après l'audience du 19 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2024.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseur le plus ancien,

signé

F. Bozzi

La greffière d'audience,

signé

A. Bruézière

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.