Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2402155

Vu les procédures suivantes :

(I.) Par une requête, enregistrée le 16 avril 2024 sous le n° 2402155, M. P H, M. D L, M. S U, Mme V F et M. C B demandent au juge des référés de suspendre l'exécution de la délibération n° 1 du conseil municipal de la commune de Betton du 21 février 2024, portant approbation de la modification de l'article 31 de son règlement intérieur.

Ils soutiennent que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la modification apportée au règlement intérieur a pour objet de supprimer le droit d'insérer des illustrations et d'interdire le traitement de sujets d'intérêt général, ce qui rend invisibles les groupes d'opposition politique, jusqu'aux prochaines échéances électorales, compte tenu du délai d'audiencement moyen devant le tribunal administratif ;

- la modification en litige porte atteinte au droit d'expression des élus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, la commune de Betton, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la modification apportée au règlement intérieur ne réduit pas le droit ni les modalités d'expression des groupes d'élus minoritaires, les contributions pouvant aller jusqu'à 3 400 signes comprenant espaces, titres et signature ; la modification ne vise qu'à supprimer la possibilité d'insérer des visuels ou illustrations, afin de permettre l'intégration des contributions d'un nouveau groupe d'opposition, issue d'une scission de la majorité municipale, sans remettre en cause le format et la mise en page du bulletin " Betton Infos ", ainsi qu'à préciser que les articles pourront aborder des thèmes présentant un intérêt au regard des compétences communales et métropolitaines, en lieu et place des thèmes relevant de la compétence communale, métropolitaine ou d'intérêt général ;

- le droit d'expression des élus n'implique aucunement de pouvoir insérer des illustrations dans leurs contributions et le règlement intérieur du conseil municipal peut légalement supprimer cette possibilité ; une telle suppression a été rendue nécessaire par la création d'un nouveau groupe politique, afin de permettre son expression, sans modifier la structure et l'économie générale du bulletin municipal ;

- le droit d'expression des élus municipaux vise à leur permettre de s'exprimer sur les sujets communaux ou intercommunaux ; les élus peuvent s'exprimer sur tout sujet ou thème présentant un intérêt au regard des compétences communales et métropolitaines et la modification vise à rappeler le cadre dans lequel s'exerce ce droit d'expression ; la loi n'a pas pour objet de garantir le droit des élus municipaux de s'exprimer sur tout sujet, sans lien avec les affaires de la commune ; au surplus, les dispositions modifiées ne permettent pas à la maire de la commune de Betton de refuser la publication d'une contribution sans lien avec les affaires communales, puisqu'il n'est pas exercé de contrôle sur le contenu des publications, sauf si celui-ci apparaît susceptible d'engager sa responsabilité pénale ou sa responsabilité en qualité de directrice de la publication.

(II.) Par une requête, enregistrée le 19 avril 2024 sous le n° 2402317, M. A Q, M. N I, Mme J G, M. E T, Mme R O et Mme M K demandent au juge des référés de suspendre l'exécution de la délibération n° 1 du conseil municipal de la commune de Betton du 21 février 2024, portant approbation de la modification de l'article 31 de son règlement intérieur.

Ils soutiennent que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la modification apportée au règlement intérieur a pour objet de supprimer le droit d'insérer des illustrations et d'interdire le traitement de sujets d'intérêt général, ce qui rend invisibles les groupes d'opposition politique, jusqu'aux prochaines échéances électorales, compte tenu du délai d'audiencement moyen devant le tribunal administratif ;

- la modification en litige porte atteinte au droit d'expression des élus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, la commune de Betton, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la modification apportée au règlement intérieur ne réduit pas le droit ni les modalités d'expression des groupes d'élus minoritaires, les contributions pouvant aller jusqu'à 3 400 signes comprenant espaces, titres et signature ; la modification ne vise qu'à supprimer la possibilité d'insérer des visuels ou illustrations, afin de permettre l'intégration des contributions d'un nouveau groupe d'opposition, issue d'une scission de la majorité municipale, sans remettre en cause le format et la mise en page du bulletin " Betton Infos ", ainsi qu'à préciser que les articles pourront aborder des thèmes présentant un intérêt au regard des compétences communales et métropolitaines, en lieu et place des thèmes relevant de la compétence communale, métropolitaine ou d'intérêt général ;

- le droit d'expression des élus n'implique aucunement de pouvoir insérer des illustrations dans leurs contributions et le règlement intérieur du conseil municipal peut légalement supprimer cette possibilité ; une telle suppression a été rendue nécessaire par la création d'un nouveau groupe politique, afin de permettre son expression, sans modifier la structure et l'économie générale du bulletin municipal ;

- le droit d'expression des élus municipaux vise à leur permettre de s'exprimer sur les sujets communaux ou intercommunaux ; les élus peuvent s'exprimer sur tout sujet ou thème présentant un intérêt au regard des compétences communales et métropolitaines et la modification vise à rappeler le cadre dans lequel s'exerce ce droit d'expression ; la loi n'a pas pour objet de garantir le droit des élus municipaux de s'exprimer sur tout sujet, sans lien avec les affaires de la commune ; au surplus, les dispositions modifiées ne permettent pas à la maire de la commune de Betton de refuser la publication d'une contribution sans lien avec les affaires communales, puisqu'il n'est pas exercé de contrôle sur le contenu des publications, sauf si celui-ci apparaît susceptible d'engager sa responsabilité pénale ou sa responsabilité en qualité de directrice de la publication.

Vu :

- les requêtes au fond nos 2402085 et 2402315, enregistrées les 12 et 19 avril 2024 ;

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 30 avril 2024 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de M. Q, représentant les requérants du dossier n° 2402317, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* le règlement intérieur a été modifié sans concertation ;

* l'opposition municipale a le droit de pouvoir s'exprimer sur tous les sujets d'intérêt général de son choix, ce que ne permettent plus les nouvelles dispositions de l'article 31, alors même que des sujets nationaux ou généraux peuvent avoir une incidence sur la population de la commune ; ainsi en est-il de la question des budgets participatifs ou de l'insuffisance des effectifs de gendarmerie ;

- les observations de M. H, représentant les requérants du dossier n° 2402155, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* le règlement intérieur a été modifié sans concertation, alors qu'une commission ad hoc avait été créée pour la précédente révision, en 2020 ;

* toutes les contributions proposées ont été publiées et la maire de la commune ne leur a demandé que deux modifications terminologiques formelles, qui ont été mises en œuvre, ce qui confirme que leur expression a toujours respecté les règles fixées ;

* les motifs de la modification apportée au règlement intérieur ne sont pas expliqués et l'argument tiré de la préservation de la mise en page du bulletin n'est pas pertinent ;

* la suppression des visuels empêche l'identification des élus de l'opposition, quand ceux de la majorité sont clairement identifiables, dans le reste du bulletin, outre qu'elle empêche l'insertion des QR Codes permettant l'accès direct à leur site ;

* la limitation des thèmes possiblement abordés porte atteinte à leur droit d'expression ;

* l'urgence est caractérisée dès lors que cette atteinte perdurera jusqu'aux prochaines échéances électorales ;

- les observations de Me Dufour, représentant la commune de Betton, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite, dès lors que la modification du règlement intérieur n'emporte aucune atteinte au droit d'expression des élus d'opposition ;

* ils continuent de pouvoir publier des contributions de 3 400 signes, ce qui est largement suffisant pour permettre une analyse ou une critique construite et argumentée des actions et réalisations communales ;

* les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales n'impliquent pas que l'expression des élus passe par l'insertion de visuels ou d'illustrations dans les contributions ; les liens vers le site des groupes politiques peuvent être insérés ;

* il existe un malentendu quant à l'objet et l'effet de la modification approuvée du règlement intérieur ; la précision des thèmes susceptibles d'être abordés n'empêche aucunement une contribution sur des thèmes et questions d'intérêt général ; le droit d'expression des élus a pour objet essentiel de leur permettre une expression et une information des citoyens sur les questions communales ; les contributions évoquées par les requérants pourraient sans aucune difficulté être publiées sous l'empire du règlement intérieur modifié, outre que les possibilités pour un maire de refuser une contribution sont extrêmement limitées.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 21 février 2024, le conseil municipal de la commune de Betton a approuvé la modification de l'article 31 de son règlement intérieur, relatif aux modalités d'expression des élus. Par les deux requêtes susvisées, qu'il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule ordonnance eu égard à l'identité des questions factuelles et juridiques qu'elles soulèvent, M. H, M. L, M. U, Mme F et M. B, d'une part, et M. Q, M. I, Mme G, M. T, Mme O et Mme K, d'autre part, qui ont saisi le tribunal de deux recours en annulation contre cette délibération, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution dans l'attente du jugement au fond.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d'expression des conseillers municipaux d'opposition dans les bulletins d'information générale portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal et que l'espace réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication. À cet égard, ces dispositions bénéficient indistinctement à tous les conseillers municipaux d'opposition, qu'ils aient été élus sur une liste d'opposition ou qu'ils aient été initialement élus sur la liste majoritaire et aient ensuite quitté ou aient été exclus de la majorité municipale, le conseil municipal pouvant toutefois légalement décider d'allouer aux élus n'appartenant à aucun groupe un espace d'expression significativement moindre que celui alloué aux élus appartenant à un groupe d'opposition.

5. Il ressort des pièces des dossiers que la modification en litige du règlement intérieur du conseil municipal a pour objet, d'une part, de permettre la prise en considération de la création d'un troisième groupe politique en son sein, issu de la scission d'avec la majorité issue du scrutin du 15 mars 2020, tout en préservant la charte graphique existante sur une double page dans le bulletin municipal sans réduction du nombre de signes autorisés à chaque groupe, s'élevant à 3 400 (espaces, titres et signatures compris), par l'adaptation de la structure des contributions et la suppression de la possibilité d'insérer des visuels et, d'autre part, de préciser les thèmes des contributions à publier, devant présenter un intérêt au regard des compétences communales et métropolitaines.

6. Les dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ne font pas obstacle à ce que le conseil municipal puisse légalement décider d'interdire, dans le cadre des espaces d'expression des élus, l'insertion de visuels, dès lors que l'interdiction s'applique à tous les groupes d'élus déclarés et que l'espace réservé à chacun des groupes, identiques ou différenciés selon leur appartenance à la majorité municipale ou non, reste suffisant pour leur permettre d'exprimer un point de vue argumenté et construit sur les réalisations et la gestion de la municipalité. Par ailleurs, ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace, sauf à ce qu'il ressorte manifestement de son contenu qu'un tel article est de nature à engager la responsabilité pénale du directeur de la publication, notamment s'il présente un caractère outrageant, diffamatoire ou injurieux de nature à engager la responsabilité du maire, directeur de publication du bulletin municipal, sur le fondement des dispositions de la loi du 29 juillet 1881. Il en résulte que la modification en litige des dispositions du règlement intérieur du conseil municipal, relatives aux thèmes susceptibles d'être abordés dans les contributions, ne saurait avoir ni pour objet, ni pour effet de restreindre les sujets des contributions des élus, d'opposition notamment, pas davantage que d'exclure, en particulier, les thèmes et questions d'intérêt général.

7. Dans ces circonstances, l'unique moyen des deux requêtes, tiré de ce que les modifications apportées à l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Betton par la délibération en litige méconnaîtrait le droit d'expression des élus garanti par les dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales n'apparaît pas propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

8. Il résulte de tout ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas satisfaite. Les conclusions des deux requêtes susvisées, tendant à la suspension de l'exécution de la délibération du 21 février 2024, par laquelle le conseil municipal de la commune de Betton a approuvé la modification de l'article 31 de son règlement intérieur, relatif aux modalités d'expression des élus ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants les sommes que la commune de Betton demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : Les deux requêtes nos 2402155 et 2402317 sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Betton présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. P H premier dénommé pour l'ensemble des requérants de la requête n° 2402155, à M. A Q, premier dénommé pour l'ensemble des requérants de la requête n° 2402317, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Betton.

Fait à Rennes, le 2 mai 2024.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

4

Nos 2402155, 2402317