Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2003948

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 avril 2020, le 1er septembre 2020 et le 23 novembre 2020, M. B A et Mme C A demandent au tribunal d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Campbon ou, à titre subsidiaire, en tant que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve classe en zone agricole les parcelles cadastrées section YN n°142, 143 et 297, ainsi que les hameaux de Campbon, et prévoit l'interdiction de construire des habitations dans les villages situés dans le périmètre de captage d'eau potable.

Ils soutiennent que :

- l'enquête publique a été irrégulière en l'absence de réponse du commissaire enquêteur et de la collectivité aux observations de M. A ;

-le plan local d'urbanisme est incompatible avec le SCoT de la métropole Nantes Saint-Nazaire ;

- le classement des hameaux existants de Campbon en zone agricole est entaché d'erreurs de fait, d'erreurs de droit, et d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section YN n°142 et 143 et section YL n°297 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'interdiction de construire des habitations dans les villages situés dans le périmètre du captage d'eau de la nappe phréatique de Campbon est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît l'arrêté préfectoral du 8 août 2020 classant d'utilité publique la nappe phréatique de Campbon.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 juillet 2020 et le 12 octobre 2020, la communauté de communes Estuaire et Sillon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de M. et Mme A,

- les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté de communes Estuaire et Sillon.

1. Par une délibération du 11 juin 2015, le conseil municipal de la commune de Campbon a engagé l'élaboration d'un plan local d'urbanisme de cette commune. Par une délibération du 20 décembre 2018, puis, après avis défavorable de l'Etat, par une nouvelle délibération du 4 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a arrêté le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Campbon. L'enquête publique s'est déroulée du 6 novembre au 6 décembre 2019. Par une délibération du 30 janvier 2020, le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Campbon. M. et Mme A demandent au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable de projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquête ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Ces dispositions n'imposent pas que le commissaire enquêteur réponde à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique. Ainsi, alors même que le commissaire enquêteur a résumé de façon suffisamment précise et détaillée les observations présentées par les requérants lors de l'enquête publique, la circonstance que le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, n'y a pas expressément répondu, n'est pas de nature à le faire regarder comme n'ayant pas examiné sérieusement ces observations. Par suite, le moyen tiré de la dénaturation des observations formulées par les requérants dans le cadre de l'enquête publique, et de leur traitement, doit être écarté.

3. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

4. Il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

5. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

6. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Campbon fixe comme orientation, en vue de " densifier l'enveloppe urbaine centrale en limitant la diffusion de l'urbanisation des tissus linéaires ", de " limiter l'urbanisation des hameaux au comblement des dents creuses tout en permettant la réhabilitation des grandes bâtisses présentant un intérêt patrimonial " et en vue de " concilier le développement communal avec la préservation d'une trame naturelle de qualité ", de " préserver et pérenniser les surfaces agricoles pérennes, garantes de l'équilibre du territoire, en compatibilité avec les objectifs du SCoT ". Le rapport de présentation rappelle également les objectifs poursuivis par la délimitation des zones agricoles et urbaines, tenant à " permettre une densification adaptée des entités urbaines significatives dans le respect des sensibilités environnementales et contraintes d'urbanisation (risques, nuisances sonores, etc.) et répondant à des critères spécifiques ", et à " permettre une évolution mesurée de l'habitat existant en extension ou à proximité immédiate de la construction ".

7. S'agissant de la délimitation des zones agricoles, le rapport de présentation mentionne que le classement en zone agricole poursuit deux objectifs tenant, d'une part, à " préserver et pérenniser l'activité économique agricole " et, d'autre part, à " prendre en compte le captage " de la nappe phréatique de Campbon " et ses périmètres de protection ". Il prévoit également que " les zones agricoles du territoire regroupent les terrains exploités par des activités agricoles et les paysage sensibles marqués par celles-ci. Le diagnostic agricole permet de pré-localiser les zones les plus sensibles du territoire, en tenant en compte notamment du périmètre rapproché du captage d'alimentation en eau potable situé au nord de la commune. A partir de ces bases les zones ont été délimitées à l'échelle parcellaire ou infra-parcellaire par photointerprétation et grâce à l'appui des acteurs locaux ".

8. Il ressort de la " méthodologie pour la sélection des hameaux constructibles " de la partie du rapport de présentation dédiée à la justification des choix que la méthodologie appliquée pour la délimitation de ces hameaux classés en zone UC et au sein desquels le " comblement des dents creuses " est autorisé, est la suivante : " Les hameaux, nombreux sur le territoire communal, présentent des caractéristiques diverses. 13 écarts bâtis situés en non-continuité du bourg, choisis pour le nombre de bâtiments qu'ils comportent, ont été initialement étudiés afin de définir s'ils méritent d'être considérés urbains ou non. () Ces villages ont ensuite été confrontés à plusieurs critères d'élimination : • Le nombre de constructions existantes doit être supérieur à trente. • Aucune exploitation agricole source de nuisances ne doit être implantée dans le hameau • Aucune zones humides ou secteurs protégés (ZNIEFF, Natura2000) ne doit toucher le hameau • Il doit exister un noyau clairement identifié de constructions anciennes • Le hameau doit présenter une enveloppe continue • Le hameau présente des possibilités de densification du bâti (dents creuses) • La présence de l'ensemble de ces critères n'est pas nécessaire mais certains ont porté plus de poids que d'autres. Si plus de deux critères ne sont pas rempli, ou si un critère " majeur " (présence de bâtiments agricoles, ZNIEFF) n'est pas rempli, ce hameau n'est pas classé en zone urbaine. • Les villages situés dans le périmètre de captage d'eau potable n'ont pas été présélectionnés pour l'étude. Ainsi cette étude a permis de sélectionner UN hameau dont les caractéristiques sont résolument urbaines, et nécessitent un classement en zone UC. A celui-ci s'ajoute le secteur des Routes de Bouvron et de Savenay, qui a été finalement classé en zone UB compte tenu de ses caractéristiques bâties très pavillonnaire et sa quasi-continuité avec le bourg de Campbon ". Il ressort clairement des partis d'urbanisme susmentionnés que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la commune, y compris en classant des écarts et hameaux en zone agricole. Les critères de délimitation des zones urbaines et agricoles, précédemment mentionnés, dont la définition relève de leur large pouvoir d'appréciation, permettent de distinguer les secteurs constructibles déjà urbanisés en continuité directe avec l'enveloppe urbaine du bourg, d'éléments bâtis dont le potentiel agricole doit s'apprécier à l'échelle du secteur, lui-même non dépourvu d'un tel potentiel, dans lequel il s'insèrent. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les lieuxdits en cause, en particulier de la Gicquelais et du Verger, classés en zone agricole, qui ne sont pas en continuité avec l'enveloppe urbaine existante du bourg de Campbon et présentent un habitat diffus et discontinu, pour l'essentiel en linéaire de voies de circulation, n'ont pas un caractère urbanisé. En outre, quand bien même certains de ces lieuxdits ne comporteraient de siège d'exploitation agricole, leur classement en zone agricole concourt à la préservation du potentiel agricole du secteur dans lesquels ils s'insèrent, au sens de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, aux fins de limitation du mitage de terres agricoles, des conflits d'usages et des risques de nuisances. Les requérants ne peuvent davantage soutenir qu'un classement en zone urbaine de ces hameaux aurait été plus adapté, en vue du comblement de " dents creuses ", dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de vérifier qu'un autre classement était légalement possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Si les requérants entendent se prévaloir de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, les dispositions de cet article ouvrent aux auteurs du plan local d'urbanisme une simple faculté de procéder à l'identification des bâtiments agricoles pouvant faire l'objet d'un changement de destination. Ils n'en ont, en revanche, pas l'obligation. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de plans locaux d'urbanisme applicables à d'autres collectivités. Par suite, compte tenu des partis d'aménagement retenus comme de la configuration des lieux, c'est sans erreur de droit ni erreur de fait ni erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu retenir les critères susmentionnés, suffisamment précis et justifiés, qui répondent légalement aux prescriptions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, pour classer ces treize lieuxdits de la commune classés en zone agricole.

9. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / () 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

10. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de Nantes-Saint-Nazaire prévoit que " L'enveloppe urbaine correspond au périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elle tient compte de différents critères, notamment l'occupation du sol, les formes urbaines, la présence d'éléments paysagers et naturels. Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale ainsi que les villages et hameaux. Ils ne concernent pas les écarts et bâtis isolés. Le tracé de l'enveloppe urbaine respecte le parcellaire existant mais il doit parfois s'en libérer, par exemple, un fond de terrain situé clairement en dehors du tissu urbain. C'est au sein de cette enveloppe qu'est étudiée la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis. ".

11. Le SCoT prévoit ainsi de limiter le tracé de l'enveloppe urbaine au tissu bâti existant, la délimitation de ce tissu s'effectuant sur le fondement de différents critères, comme les limites parcellaires de parcelles bâties ou la prise en compte d'éléments naturels ou de la configuration des lieux. Il ressort du rapport de présentation et du règlement du plan local d'urbanisme que les auteurs de celui-ci ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la commune, y compris en classant en zone agricole, les lieuxdits en cause, qui compte tenu du nombre d'habitations concernées et de leur isolement de l'enveloppe urbaine du bourg, constituent des écarts bâtis au sens du DOO du SCoT, mais non des hameaux ou villages au sens de ce document. Si la circonstance qu'une partie des terrains est bâtie fait obstacle à leur mise en culture ou en pâturage, leur potentiel agricole s'apprécie à l'échelle du secteur, lui-même non dépourvu d'un tel potentiel, dans lequel elles s'insèrent, potentiel auquel concourt leur classement en zone agricole, aux fins de limitation du mitage de terres agricoles et des conflits d'usages. Ainsi, la méthodologie retenue par les auteurs du plan local d'urbanisme et précédemment rappelée au point 8 du présent jugement ne présente pas d'incompatibilité avec les orientations précitées du schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire.

12. Les parcelles des requérants en cause, situées au lieudit " La Gicquelais ", cadastrées section ZN n°142 et 143, sont classées en zone agricole. Ces terrains, s'ils comportent une maison d'habitation et sont pour partie végétalisés, sont bordés au nord, au sud et à l'est de terres agricoles non bâties, et situés à proximité d'une exploitation agricole. Ces parcelles, situées au-delà de l'enveloppe urbaine existante, s'intègrent dans un vaste espace agricole exploité dont la préservation participe de la conservation du potentiel agronomique, biologique des terres agricoles de la commune. Par ailleurs, ces parcelles ne présentent pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les caractéristiques d'une " dent creuse " à combler dans une enveloppe urbaine. Si elles sont bordées à l'ouest d'une route, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu interdire toute nouvelle urbanisation en linéaire de voies publiques. Les requérants ne peuvent en outre utilement se prévaloir de ce que leur propriété est située au-delà du périmètre de réciprocité au sens de l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime autour du siège de cette exploitation. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu du parti d'urbanisme qu'ils ont défini, comme des caractéristiques propres de ces parcelles et du secteur agricole dans lequel elles s'insèrent, les auteurs du plan local d'urbanisme attaqué ont classé les parcelles cadastrées section YN n°142 et 143 en zone agricole.

13. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont délimité une zone Ap, correspondant au " secteur compris dans le périmètre rapproché du captage d'alimentation en eau potable [de la nappe phréatique de Campbon] où les autorisations du sol sont limitées aux activités ne présentant aucun risque de pollution ". Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section YL n°297 a été classée en zone Ap. Si les requérants se prévalent de l'arrêté préfectoral du 8 août 2000 classant d'utilité publique la nappe phréatique de Campbon, ni cet arrêté, ni les dispositions de l'article L. 20 auxquelles s'est substitué celles de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, qui procèdent d'une législation distincte et indépendante de celle régissant les plans locaux d'urbanisme, n'ont ni pour objet, ni pour effet d'interdire aux communes de prévoir dans le plan local d'urbanisme des prescriptions particulières, tel qu'un zonage spécifique, destinées à assurer, pour des motifs de salubrité publique, la protection des forages d'eau destinée à la consommation humaine. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme pouvaient légalement limiter la constructibilité des terrains et la nature des activités autorisées dans le périmètre de protection rapprochée des forages de la nappe phréatique de Campbon, en vue d'assurer la protection des eaux pour des motifs de salubrité publique. Les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce motif aurait dû être davantage motivé. En limitant ainsi la constructibilité sur le périmètre de ce captage, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont commis ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation.

14. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section YN n° 297, située dans le hameau de la Turpinais, est classée dans le PLU en zone Ap. Il est constant que cette parcelle est comprise le périmètre de protection rapprochée des captages d'eau de la nappe de Campbon, ce qui justifie légalement les restrictions apportées à sa constructibilité pour des motifs de salubrité publique. En outre, si cette parcelle est bordée d'habitations, elle est incluse dans un écart bâti, en linéaire le long de voies publiques dont les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu exclure l'urbanisation, et qui s'insère dans un vaste secteur agricole exploité, dont la préservation participe du potentiel agricole de la commune. Compte tenu de ce qui précède, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de cette parcelle en zone agricole, et non en zone urbaine, doit être écarté.

Sur les frais liés au litige :

15. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes Estuaire et Sillon présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Estuaire et Sillon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à Mme C A et à la communauté de communes Estuaire et Sillon.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

la greffière,

N°2003948