Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2004132

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le numéro 2004132, par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 avril 2020 et 27 avril 2023, Mme A D, représentée par Me Barichard, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 12 février 2020 par laquelle la maire de Nantes a prononcé son licenciement à compter du 17 juillet 2020 ;

2°) d'enjoindre à la maire de Nantes de la réintégrer sur son poste ;

3°) de condamner la commune de Nantes à lui verser, en réparation de sa perte de revenus, la somme de 38 374,33 euros assortie des intérêts et de la capitalisation à compter de la date de son licenciement, et la somme de 15 000 euros au titre de son préjudice moral, assortie des intérêts et de la capitalisation à compter de la date de sa demande indemnitaire préalable ;

4°) de condamner la commune de Nantes à lui verser, en réparation du harcèlement moral qu'elle estime avoir subi, la somme de 35 000 euros assortie des intérêts et de la capitalisation à compter de la date de sa demande indemnitaire préalable ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Nantes le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle n'a pas été invitée à consulter son dossier ;

- elle n'a pas été informée de l'examen par la commission administrative paritaire de la mesure de licenciement envisagée à son égard ;

- la commission consultative paritaire s'est prononcée sans disposer des observations qu'elle avait présentées sur le licenciement envisagé et sans disposer d'une information complète et loyale sur sa situation ;

- la commune n'a saisi pour avis ni le médecin de prévention ni le médecin agréé avant de lui proposer le poste de chargé de mission qualité urbaine paysagère, en méconnaissance des dispositions de l'article 11-2 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale ;

- dès lors que la proposition de modification d'un élément substantiel de son contrat n'était pas justifiée par une transformation du besoin ou de l'emploi au sens de l'article 39-4 du décret n°88-145 du 15 février 1988, seule la procédure de licenciement pour inaptitude aurait pu être appliquée en l'espèce, de sorte que la commune a entaché sa décision d'une erreur de droit en se méprenant sur les dispositions applicables à sa situation ;

- la décision attaquée est entachée d'un détournement de procédure ;

- elle a subi, en raison de l'illégalité fautive de la décision attaquée, une perte de revenus qu'elle évalue à 38 374,33 euros et un préjudice moral qu'elle évalue à 15 000 euros ;

- son licenciement s'inscrit dans un contexte de harcèlement moral qui lui a causé un préjudice qu'elle évalue à 35 000 euros ;

- la commune lui est redevable d'une indemnisation au titre de congés payés non pris et de jours épargnés sur son compte épargne temps.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier 2022 et 18 décembre 2023, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que Mme D lui verse une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions indemnitaires présentées par Mme D sont irrecevables dès lors que celle-ci n'a ni chiffré ni détaillé ses chefs de préjudices dans sa réclamation préalable ;

- les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Par un courrier du 17 mai 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la commune se trouvait en situation de compétence liée, étant tenue de proposer à Mme D une régularisation de son contrat dès lors que l'exécution de son article 4 était rendue impossible compte tenu de la restriction émise par le médecin de prévention, et, eu égard au refus de Mme D d'accepter le poste qui lui a été proposé en vue de cette régularisation, de procéder à son licenciement.

II. Sous le numéro 2007327, par une requête enregistrée le 26 juillet 2020,

Mme A D, représentée par Me Barichard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 26 mai 2020 par laquelle la maire de Nantes a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre à la maire de Nantes de lui accorder la protection fonctionnelle et de prendre en charge les frais liés à ses actions contentieuses dirigées contre la commune de Nantes ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ;

- la maire de Nantes était tenue de lui accorder la protection fonctionnelle eu égard au harcèlement moral dont elle estime avoir été victime.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2022, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que Mme D lui verse une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cordrie,

- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D a été recrutée au sein du service des espaces verts et de l'environnement (SEVE) de la commune de Nantes à compter du 1er janvier 2011, d'abord dans le cadre de contrats à durée déterminée en tant qu'ingénieure paysagiste, puis, à compter du

1er janvier 2017, au titre d'un contrat à durée indéterminée en qualité d'ingénieure paysagiste cheffe de projet. Elle s'est vu confier la responsabilité de l'équipe " études et aménagements paysagers " à compter du 1er janvier 2015. A la suite d'une altercation survenue le 6 octobre 2017 avec sa responsable hiérarchique, dont le caractère d'accident du travail a été reconnu par un jugement du tribunal judiciaire de Nantes du 20 mai 2022, elle a été placée en congé de maladie du 10 octobre 2017 jusqu'au 5 mars 2018. Le 22 février 2018, le service de la médecine de prévention a estimé que Mme D était apte à la reprise de ses fonctions à l'issue de son congé de maladie mais inapte à reprendre au sein du SEVE. Mme D n'a pas repris ses fonctions et à compter de mars 2018, elle a bénéficié d'un " accompagnement à la mobilité ", dans le cadre duquel la commune a maintenu sa rémunération et lui a adressé plusieurs propositions de postes en vue de sa reprise, dont aucune n'a été acceptée par l'intéressée. Par un courrier du 27 novembre 2019, la commune a adressé à Mme D une proposition d'affectation sur un poste de chargée de mission qualité urbaine paysagère, lui a fait savoir que cette proposition de poste valait proposition de modification d'un élément substantiel de son contrat de travail au sens de l'article 39-3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dont le refus était susceptible d'entrainer son licenciement, et a fixé au 9 décembre le terme du délai laissé à Mme D pour faire connaitre sa décision. Cette dernière n'a pas manifesté dans le délai imparti sa volonté d'accepter ce poste. Par un courrier du 16 décembre 2019, Mme D a été convoqué à un entretien préalable au licenciement, qui s'est tenu le 16 janvier 2020. La commission consultative paritaire a donné un avis favorable au licenciement le 6 février 2020. Par une décision du 12 février 2020, dont Mme D demande l'annulation par sa requête n° 2004132, la maire de Nantes a prononcé son licenciement avec effet au 17 juillet 2020. Par un courrier du 9 avril 2020, elle demandé à la commune, d'une part, de lui accorder la protection fonctionnelle, et d'autre part, de l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision du 12 février 2020 et du harcèlement moral dont elle aurait été victime. Par une décision du 26 mai 2020, dont la requérante demande l'annulation par sa requête n° 2007327, la maire de Nantes a refusé de lui octroyer la protection fonctionnelle. La demande indemnitaire présentée par Mme D a été implicitement rejetée.

2.

3. Les requêtes nos 2004132 et 2007327 portent sur la situation de la même agente et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a dès lors lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur la requête n° 2004132 :

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Il résulte d'un principe général du droit, dont s'inspirent tant les dispositions du code du travail relatives à la situation des salariés qui, pour des raisons médicales, ne peuvent plus occuper leur emploi que les règles statutaires applicables dans ce cas aux fonctionnaires, que, lorsqu'il a été médicalement constaté qu'un salarié se trouve, de manière définitive, atteint d'une inaptitude physique à occuper son emploi, il incombe à l'employeur public, avant de pouvoir prononcer son licenciement, de chercher à reclasser l'intéressé, sans pouvoir imposer à celui-ci un reclassement. Ce principe est applicable aux agents contractuels de droit public. Lorsque l'employeur public, constatant que l'un de ses agents contractuels a été reconnu médicalement inapte à la poursuite de ses fonctions sur le poste qu'il occupait, décide de l'affecter, dans le respect des stipulations de son contrat, sur un poste compatible avec son état de santé, il ne procède pas au reclassement de l'intéressé.

5. Le contrat de recrutement d'un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci, sauf s'il présente un caractère fictif ou frauduleux. En conséquence, lorsque le contrat est entaché d'une irrégularité, l'administration est tenue de proposer à l'agent une régularisation de son contrat afin que son exécution puisse se poursuivre régulièrement. L'accord de l'agent contractuel est requis pour apporter une modification aux éléments substantiels de son contrat de travail, au nombre desquels figurent la nature des fonctions qui lui sont confiées. Lorsque l'agent contractuel ne peut plus être affecté dans le respect des missions prévues par les stipulations de son contrat en raison d'une aptitude aux fonctions reconnue médicalement sous réserve d'un changement d'affectation en raison d'une inaptitude à la poursuite des missions sur le poste précédemment occupé, et réserve faite des cas où cette inaptitude résulte d'une situation de harcèlement moral, l'administration est tenue, afin que l'exécution du contrat puisse se poursuivre régulièrement, de proposer une régularisation du contrat en proposant à l'agent un emploi de niveau équivalent ou, à défaut d'un tel emploi et à sa demande, tout autre emploi. Si l'intéressé refuse la régularisation de son contrat ou si la régularisation de sa situation dans les conditions précisées ci-dessus est impossible, l'administration est tenue de le licencier.

6. Il ressort des pièces du dossier que Mme D a conclu, le 30 janvier 2017, un contrat à durée indéterminée avec la commune de Nantes pour exercer, aux termes de son article 4, les fonctions d'ingénieure paysagiste cheffe de projet, responsable du service " études aménagements ". Elle a été placée en congé de maladie du 10 octobre 2017 au 5 mars 2018. Par un avis du 22 février 2018, le service de la médecine de prévention a estimé que

Mme D était apte à reprendre le service à l'issue de son congé de maladie, mais inapte à reprendre au sein de son service d'affectation, le SEVE. Cette restriction émise par le médecin de prévention faisait ainsi obstacle à la poursuite de l'exécution de l'article 4 du contrat de Mme D, de sorte que la commune était tenue de régulariser sa situation en lui proposant un emploi de niveau équivalent, ou, à défaut d'un tel emploi et à sa demande, tout autre emploi. Par un courrier du 27 novembre 2019, la commune a adressé à Mme D une proposition, que l'intéressée a refusée, d'affectation sur un poste de chargée de mission qualité urbaine paysagère, emploi qui présentait un niveau équivalent à celui mentionné à l'article 4 de son contrat. Le refus de Mme D d'accepter cette proposition d'emploi, qui faisait au demeurant suite à plusieurs propositions antérieures d'affectation, sur les postes de chargée de mission prévention, de chargée de projet coordination gérontologique, de cheffe de projet équipements fluviaux, de chargée de mission vulnérabilité énergétique, de coordinatrice du projet Yellow Park, de coordinatrice du plan paysages et patrimoine et de chargée de contrat local de santé, également refusées par la requérante, faisait dès lors obstacle à la régularisation de sa situation, condition nécessaire à la poursuite de la relation contractuelle de travail. Par conséquent, la maire de Nantes se trouvait en situation de compétence liée pour prononcer son licenciement. Il suit de là que les moyens de légalité dirigés contre la décision du 12 février 2020 par laquelle la maire de Nantes a licencié Mme D sont inopérants et doivent être écartés.

7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme D tendant à l'annulation de la décision du 12 février 2020 doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées à fin d'injonction.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne les conséquences du licenciement :

8. Dès lors que le présent jugement rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle la maire de Nantes a prononcé le licenciement de Mme D, celle-ci n'est pas fondée à soutenir que l'illégalité de cette décision constituerait une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Nantes. Par suite, sa demande tendant à la condamnation de la commune de Nantes à lui verser une indemnité en réparation des préjudices économique et moral qu'elle aurait subis du fait de son licenciement doit être rejetée.

9. Par ailleurs, le solde des droits à congés payés de Mme D lui a été réglé sur sa paie de juillet 2020. Quant aux jours qu'elle aurait épargnés sur son compte épargne-temps, la requérante n'apporte aucun élément précis susceptible d'établir la réalité du préjudice qu'elle aurait subi à ce titre, en s'abstenant, notamment, de préciser le nombre de jours dont elle aurait disposé à la date de son licenciement.

En ce qui concerne le harcèlement moral allégué :

10. Mme D soutient avoir été victime de harcèlement moral de la part de

sa responsable hiérarchique au sein du SEVE, puis, postérieurement à son licenciement, de la part de la commune de Nantes, qui aurait adopté une attitude de tolérance vis-à-vis des pratiques managériales au sein du SEVE, aurait manqué de diligence dans l'accompagnement à la mobilité qu'elle a mis en œuvre, puis se serait livrée à des manœuvres pour pouvoir la licencier.

11. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. () ".

12. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

13. Pour soutenir qu'elle a été victime de harcèlement moral de la part de sa responsable hiérarchique, Mme D se prévaut tout d'abord d'un courriel du 19 juin 2017 adressé par la responsable des ressources humaines de la cellule de gestion du SEVE au service de la médecine de prévention et à la direction de la qualité de vie au travail de la commune demandant la mise en place d'un accompagnement au profit de la requérante compte tenu des difficultés rencontrées sur son poste. Si ce courriel fait état d'une rupture de toute communication entre Mme D et sa responsable, cette circonstance est seulement de nature à révéler l'existence d'une situation de conflit opposant ces dernières. La requérante se prévaut par ailleurs d'une altercation survenue le 6 octobre 2017 avec sa responsable après que cette dernière, devant les agents placés sous la responsabilité de Mme D, s'est adressée directement à l'un d'entre eux pour lui donner des instructions entrant en contradiction avec celles que Mme D lui avait adressées. Si cet incident, vécu par la requérante comme une remise en cause de son autorité, et dont le caractère d'accident de travail a été reconnu, est susceptible de caractériser une défaillance managériale de la part de sa responsable hiérarchique, il ne saurait, eu égard à son caractère isolé et en l'absence d'autres éléments circonstanciés apportés par Mme D au soutien de ses allégations, caractériser une situation de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, qui subordonne cette qualification à l'existence d'agissements répétés. En outre, si la requérante produit une attestation rédigée par une ancienne agente du SEVE qui indique que postérieurement au placement de Mme D en congé de maladie le 10 octobre 2017, trois autres agents ont été placés en congé de maladie du fait du management de sa responsable hiérarchique, cette circonstance ne concerne pas directement la requérante et n'est donc pas susceptible d'être qualifiée d'agissements à son encontre. Enfin, Mme D soutient que postérieurement à son placement en congé de maladie, la situation de harcèlement moral alléguée se serait poursuivie, du fait non de sa responsable hiérarchique mais de la commune, qui aurait fait preuve de tolérance à l'égard des pratiques managériales au sein du SEVE et de négligence dans la gestion de sa situation, faisant obstacle à sa réintégration. Toutefois, à supposer cette tolérance établie, elle ne saurait être qualifiée d'agissement dirigé contre

Mme D, qui se trouvait alors écartée du service du fait de son congé de maladie. Quant à la négligence alléguée, elle est contredite par les pièces du dossier, la commune ayant, alors qu'elle n'y était nullement tenue au regard de la situation de Mme D, fait bénéficier cette dernière d'un accompagnement à la mobilité comprenant plusieurs propositions de postes.

14. Dès lors, il ne résulte pas de l'instruction que Mme D aurait été victime de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. Dès lors, Mme D n'est pas fondée à demander une indemnisation à ce titre.

15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune, que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par

Mme D doivent être rejetées.

Sur la requête n° 2007327 :

16. En premier lieu, par un arrêté du 2 mai 2019, la maire de Nantes a délégué ses fonctions en matière de ressources humaines à Mme C B, vingt-deuxième adjointe et signataire de la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de cette signataire doit être écarté.

17. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () / IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. " Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

18. En vertu des dispositions citées au point précédent combinées à celles de l'article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 citées au point 9, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi du recours d'un agent public dirigé contre le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur des faits de harcèlement moral, de mettre en œuvre l'office défini au point 10 du présent jugement.

19. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 11, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme D aurait été victime de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. L'existence d'une situation de harcèlement moral n'étant pas caractérisée, la maire de Nantes n'était pas tenue de lui accorder cette protection. Par suite, Mme D n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par sa décision du 26 mai 2020, la maire de Nantes lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983.

20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme D tendant à l'annulation de cette décision doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nantes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de

Mme D le versement de la somme demandée par la commune de Nantes au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme D sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Nantes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et à la commune de Nantes.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Gourmelon, présidente,

Mme Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

Le rapporteur,

A. CORDRIE

La présidente,

V. GOURMELONLa greffière,

S. LEGEAY

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

2, 2007327