Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2009213

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 11 septembre 2020, 14 février et

21 février 2023, M. A C, Mme B C et M. D C, représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) à titre principal, de prononcer la résolution de la concession conclue entre Nantes Métropole et la société publique locale d'aménagement " Loire Océan Métropole Aménagement " (SPLA LOMA) portant sur l'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Projet Global Nantes Nord " ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler ce contrat ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, de résilier ce contrat ;

4°) à titre très infiniment subsidiaire, d'annuler la décision implicite de Nantes Métropole du 23 août 2020 portant rejet de la demande de résolution de la concession d'aménagement litigieuse ;

5°) en tout état de cause, d'enjoindre à Nantes Métropole de saisir le juge du contrat, afin qu'il soit constaté la nullité du contrat, et qu'il soit procédé d'office au traitement des conséquences juridiques et financières d'un tel constat ;

6°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est recevable dès lors qu'ils détiennent la qualité de contribuables locaux, assujettis aux taxes foncières dans le ressort des communes membres de Nantes Métropole ; ils justifient d'un intérêt à agir en cette qualité dès lors que l'exécution de la convention litigieuse porte sur un montant prévisionnel de près de 18 millions d'euros, à la charge de Nantes Métropole ;

- le contrat de concession d'aménagement est illicite dès lors qu'il a été signé avant la création de la ZAC ;

- l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme issu de la loi ALUR ne peut être appliqué en l'espèce dès lors que la signature du traité de concession est, en réalité, intervenue en amont de la délibération du 28 juin 2019, portant approbation du bilan de la concertation préalable, des enjeux, objectifs, périmètres, programme et bilan prévisionnel, et signature du traité de concession ; en effet, le contrat de concession est indivisible du contrat de mandat du

21 mars 2018 par lequel Nantes Métropole a confié à la SPLA LOMA les études préalables nécessaires à l'opération d'aménagement ;

- en outre, les dispositions de cet article ne peuvent pas trouver à s'appliquer dès lors que la concession d'aménagement doit être requalifiée en marché public de travaux ; aucun risque d'exploitation ne pèse sur le concessionnaire ; les dispositions des articles L. 2111-1 et suivants du code de la commande publique ont été méconnues en raison de l'insuffisante définition préalable de ses besoins par le pouvoir adjudicateur; un tel manquement constitue un vice d'une particulière gravité, justifiant l'annulation du contrat, mais également la nécessité de mettre fin à son exécution, compte tenu de l'imprécision de son objet ;

- à supposer que les dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme issues de la loi ALUR puissent trouver à s'appliquer, le contrat est nul ou présente un objet illicite dès lors qu'il ne comporte pas les mentions obligatoires prévues par les articles L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales et L. 300-5 du code de l'urbanisme ;

- la délibération du 28 juin 2019 n'a pas porté une approbation suffisante du programme d'aménagement, au sens de l'article L.300-4 alinéa 2 du code de l'urbanisme ; le contrat litigieux, notamment son article 2.2, prévoit explicitement la perspective d'une modification du programme par voie d'avenant et que l'aménageur devra préciser le programme de Nantes métropole, ce qui démontre l'insuffisance de précision de ce dernier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2022, Nantes Métropole, représentée par Me Moghrani, conclut :

1°) au rejet de la requête, à titre principal, à raison de son irrecevabilité et, à titre subsidiaire, comme non fondée ;

2°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des consorts C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que les requérants sont dépourvus d'intérêt à agir ; ils ne démontrent pas être lésés de façon suffisamment directe et certaine par la passation du contrat ou par certaines de ses clauses ; s'ils se prévalent de leur qualité de contribuables locaux, ils ne démontrent pas que le contrat litigieux emporterait des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité ;

- le moyen tiré de ce que l'attribution de la convention publique d'aménagement litigieuse serait intervenue avant la création de la ZAC n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bienfondé ; en tout état de cause, il n'est pas fondé dès lors que l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme permet l'attribution de la concession d'aménagement avant la création de la zone, sous conditions remplies en l'espèce ;

- les requérants ne démontrent pas que les irrégularités dont ils se prévalent constitueraient des vices d'une particulière gravité qui seraient de nature à entraîner l'annulation du contrat.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 26 juillet 2022 et 20 mars 2023, la société publique locale d'aménagement " Loire Océan Métropole Aménagement " (SPLA LOMA), représentée par Me Marchand, conclut :

1°) au rejet de la requête, à titre principal, à raison de son irrecevabilité et, à titre subsidiaire, comme non fondée ;

2°) à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des consorts C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que les requérants sont dépourvus d'intérêt à agir ; ils ne démontrent pas être lésés de façon suffisamment directe et certaine par la passation du contrat ou par certaines de ses clauses ; s'ils se prévalent de leur qualité de contribuables locaux, ils ne démontrent pas que le contrat litigieux emporterait des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité ; les sommes mises à la charge de Nantes Métropole par le contrat, notamment son article 18, ne représentent qu'un faible pourcentage de son budget prévisionnel 2022 et n'emportent pas de conséquences significatives sur ses finances ; cette appréciation doit se faire à l'échelle d'une année budgétaire et non à l'aulne de la totalité des participations du concédant sur la durée du contrat ;

- les consorts C ne démontrent, à aucun moment, en quoi les vices allégués seraient en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou qu'ils seraient d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office ;

- le moyen tiré de ce que l'attribution de la convention publique d'aménagement litigieuse serait intervenue avant la création de la ZAC est, d'une part, irrecevable dès lors qu'il est dépourvu de tout lien avec l'intérêt lésé que les requérants pourraient faire valoir en leur qualité de contribuables locaux, d'autre part, non fondé dès lors que l'état du droit, notamment l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, permettait d'attribuer le contrat de concession avant la création de la zone sous réserve que l'autorité concédante a préalablement, comme c'est le cas en l'espèce, arrêté le bilan de la concertation prévue à l'article L.300-2 du code de l'urbanisme et délibéré sur les enjeux et l'objectif de l'opération, son périmètre, son programme et son bilan financier prévisionnel ; l'argument tiré de ce que Nantes Métropole aurait fractionné artificiellement les contrats de mandat et de concession attribués à la SPLA LOMA, qui ne constitueraient en réalité qu'un seul et même contrat attribué dès le 21 mars 2018, n'est pas fondé dès lors qu'il s'agit de deux contrats distincts, répondant à des régimes juridiques différents, et que la concession n'a été signée que le 7 août 2019 ;

- les requérants ne précisent pas en quoi les mentions prescrites par les article L. 1532-2 du code général des collectivités territoriales et L. 300-5 du code de l'urbanisme seraient absentes et, en tout état de cause, la circonstance que la concession d'aménagement n'intègrerait pas la réalisation des études préalables n'établit pas la méconnaissance de ces dispositions ou ne rend pas illicite l'objet du contrat ; les mentions obligatoires prescrites par ces dispositions figurent dans le contrat de concession ;

- le moyen tiré de ce qu'à la date du 28 juin 2019, le programme de l'opération et son bilan financier n'étaient pas suffisamment définis, de sorte que la délibération du même jour n'a pu valablement approuver le programme et son bilan est infondé ; en effet, cette délibération a approuvé un programme bien défini, a précisé les modalités du bilan prévisionnel de l'opération d'aménagement ainsi que les conditions de participation de Nantes Métropole et a approuvé le traité de concession ainsi que l'ensemble de ses annexes, dont le périmètre de l'opération et son bilan financier prévisionnel ; la circonstance que le programme ou le contrat puissent être ultérieurement modifiés par avenant est sans incidence sur le fait que la délibération a défini de manière précise et suffisante l'objet de l'opération au sens des dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme ; l'article 2.2 du contrat de concession sur lequel s'appuient les requérants ne concerne que le périmètre des groupes scolaires Camille Claudel/George Sand, et donc une partie infime du programme ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique est infondé ; les requérants ne démontrent pas que la SPL ne supporterait pas le risque économique de l'opération ou que ces dispositions trouveraient à s'appliquer ; au demeurant, ces dispositions font obligation à l'acheteur de définir ses besoins préalablement au lancement des procédures de consultation ; or, d'une part, le contrat de concession est un contrat de quasi-régie, LOMA ayant le statut de SPLA dont Nantes Métropole est actionnaire, ce qui dispensait Nantes Métropole de toute procédure de consultation préalablement à la signature du traité de concession ; d'autre part, le programme de l'opération a été approuvé par délibération du 28 juin 2019 et le contrat de concession indique de manière précise les missions imparties à la SPLA LOMA ; la circonstance que le programme puisse être précisé ou modifié dans le cadre de l'exécution de la concession d'aménagement ne saurait remettre en cause le fait qu'un programme a été arrêté et suffisamment défini par la délibération du 28 juin 2019 ;

- à supposer qu'un des moyens soulevés par les requérants soit fondé, les vices invoqués ne sont pas d'une gravité telle que seule l'annulation du contrat pourrait être prononcée ; ces vices ne confèrent pas davantage un objet illicite au contrat et ne témoignent pas d'un vice de consentement.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du

5 avril 2023, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marowski,

- les conclusions de M. Dias, rapporteur public

- les observations de Me Plateaux, représentant les consorts C,

- les observations de Me Coquillon substituant Me Moghrani, représentant Nantes Métropole,

- et les observations de Me Angibaud, substituant Me Marchand, représentant la société publique locale d'aménagement " Loire Océan Métropole Aménagement ".

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 mars 2019, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé un traité de concession confiant à la société publique locale d'aménagement " Loire Océan Métropole Aménagement " (SPLA LOMA) l'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Projet Global Nantes Nord " ainsi que l'ensemble de ses annexes, dont le périmètre de l'opération et le bilan financier prévisionnel. Cette concession d'aménagement a été signée le 7 août 2019. Par un courrier du 6 mai 2020, les consorts C ont sollicité de Nantes Métropole la résolution de ce contrat. Cette demande a été rejetée implicitement. Les consorts C, qui se prévalent de leur qualité de contribuables locaux, demandent au tribunal d'annuler ce contrat qu'ils estiment entaché de différentes irrégularités et à titre très subsidiaire d'annuler la décision implicite rejetant leur demande de résolution.

Sur les conclusions tendant à l'annulation du contrat :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Les tiers au contrat ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office.

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, " " I .- L'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, par convention de mandat passée avec toute personne publique ou privée et dans les conditions prévues par le code des marchés publics ou par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, lui confier le soin de faire procéder en leur nom et pour leur compte : 1° Soit à la réalisation d'études, notamment d'études préalables nécessaires à une opération d'aménagement ; () ". Aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme :

" L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. L'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. Lorsqu'une opération d'aménagement est destinée à être réalisée dans une zone d'aménagement concerté, l'attribution de la concession d'aménagement peut intervenir avant la création de la zone, dès lors que la personne publique à l'initiative de la zone d'aménagement concerté a arrêté le bilan de la concertation prévue à l'article L. 300-2 et a délibéré sur les enjeux et l'objectif de l'opération, son périmètre d'intervention, son programme et son bilan financier prévisionnel. Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. ".

4. D'une part, le contrat de mandat, visé à l'article L. 300-3 du code de l'urbanisme, par lequel l'autorité concédante confie à un mandataire le soin de faire procéder à la réalisation des études préalables nécessaires à une opération d'aménagement, est un contrat autonome et distinct de la concession d'aménagement visée par les dispositions de l'article L. 300-4 du même code. Dès lors, quand bien même l'article 2.2 du traité de concession confie à la SPLA LOMA le soin de poursuivre et achever les études pré-opérationnelles, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les deux contrats présenteraient un caractère indivisible et qu'il conviendrait en conséquence d'apprécier la validité du traité de concession d'aménagement dès la date de la signature du contrat de mandat, en mars 2018.

5. D'autre part, il résulte de l'instruction que si le contrat de concession d'aménagement a été signé le 7 août 2019, soit antérieurement à l'adoption de la délibération du 8 octobre 2021 portant création de la ZAC, Nantes métropole avait préalablement, par sa délibération du 28 juin 2019 approuvant le traité de concession d'aménagement, d'une part, approuvé le " bilan de la concertation préalable à la création de la future zone d'aménagement concertée du Projet Global Nantes Nord ", et, d'autre part, approuvé " les enjeux, les objectifs, le périmètre, le programme et le bilan prévisionnel de la ZAC ".

6. Enfin, en se bornant à faire valoir que l'article 2.2 du traité de concession confère au concessionnaire la mission de faire des propositions des modifications de programme et qu'en particulier un avenant pourra être acté afin de valider le programme et le budget des travaux d'équipements publics éventuellement nécessaires sur le périmètre des groupes scolaires Camille Claudel/ Georges Sand, les requérants ne démontrent pas que le programme d'aménagement approuvé par le conseil communautaire de Nantes Métropole par sa délibération du 28 juin 2019 aurait été insuffisamment défini. Dès lors, le moyen tiré de ce que le contrat de concession aurait été signé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme, dans sa version issue de la loi ALUR, doit être écarté.

7. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que la concession d'aménagement doit être requalifiée en marché public de travaux, en alléguant qu'aucun risque d'exploitation ne pèse sur le concessionnaire. D'une part, une telle requalification reste sans incidence sur le caractère applicable des dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme. D'autre part, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2111-1 du code de la commande publique, qui prévoit que : " La nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale ", ne peut être utilement invoqué en l'espèce, la concession d'aménagement ayant été attribuée hors toute procédure de consultation en vertu des articles L. 1523-1 à

L. 1523-4 du code général des collectivités territoriales. En tout état de cause, ce moyen ne présente pas un lien suffisamment direct avec l'intérêt lésé dont se prévalent les requérants en leur qualité de contribuables locaux.

8. En troisième et dernier lieu, les requérants soutiennent que la convention de concession ne comporte pas l'ensemble des mentions requises par les articles L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales et L. 300-5 du code de l'urbanisme. Toutefois, en se bornant à alléguer sans plus de précision que le contrat litigieux " ne contiendrait pas les mentions obligatoires ", les requérants n'assortissent pas leur moyen des précisions nécessaires pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé et, en tout état de cause, un tel moyen ne présente pas un lien suffisamment direct avec l'intérêt lésé dont se prévalent les requérants en leur qualité de contribuables locaux.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par Nantes Métropole et la SPLA LOMA, que les conclusions de la requête tendant à la résolution, l'annulation et la résiliation du traité de concession d'aménagement de la zone d'aménagement concertée " Projet Global Nantes Nord " doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, celles à fins d'injonction et celles à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle Nantes métropole a rejeté leur demande tendant à la résolution de ce contrat.

Sur les frais liés au litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des époux C la somme de 1000 euros à verser à Nantes Métropole et la somme de 1 000 euros à verser à la SPLA LOMA au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de Nantes Métropole et de la SPLA LOMA, qui ne sont pas les parties perdantes.

D E C I D E :

Article 1er : La requête des consorts C est rejetée.

Article 2 : Les consorts C verseront une somme de 1 000 (mille) euros à Nantes Métropole et une somme de 1 000 (mille) euros à la SPLA LOMA au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C, à M. D C, à Nantes Métropole et à la société publique locale d'aménagement " Loire Océan Métropole Aménagement ".

Délibéré après l'audience du 31 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Loirat, présidente,

M. Gauthier, premier conseiller,

M. Marowski, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2023.

Le rapporteur,

Y. MAROWSKI

La présidente,

C. LOIRAT

La greffière,

P. LABOUREL

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2009213