Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2203725

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 mars 2022, Mme F G C, agissant en son nom propre et au nom de ses enfants mineurs, B E D et J H, représentée par Me Guilbaud, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 août 2021 par laquelle la commission de recours contre la décision de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours contre la décision implicite du consulat de France à Kinshasa (République Démocratique du Congo) refusant de délivrer à ses deux enfants mineurs un visa de long séjour au titre de la réunification familiale ;

2°) d'enjoindre, à titre principal, au ministre de l'intérieur de délivrer un visa de long séjour à ses enfants et, à titre subsidiaire, de réexaminer leur demande de visas, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au profit de Me Guilbaud, qui renoncera, dans cette hypothèse, à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle en application des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de la commission est insuffisamment motivée ;

- la décision est entachée d'une erreur de droit tirée de l'exigence de l'introduction d'un recours dans un délai raisonnable et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la décision de la commission a violé l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile,

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle viole la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et l'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant.

Par un mémoire, enregistré le 20 septembre 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme G C ne sont pas fondés.

Mme G C a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 24 janvier 2022.

Par une ordonnance du 1er juillet 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée au 23 septembre 2022.

Un mémoire produit pour Mme G C et enregistré le 4 octobre 2022 n'a pas été communiqué.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la convention internationale des droits de l'enfant ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 octobre 2022 :

- le rapport de M. Rosier, rapporteur,

- les conclusions de M. Kaczynski, rapporteur public,

- et les observations de Me Guilbaud, représentant Mme F G C.

Considérant ce qui suit :

1. Mme F G C, née le 12 février 1985 à Kinshasa (ex Zaïre), s'est vue reconnaître la qualité de réfugiée par la Cour nationale du droit d'asile le 19 décembre 2012. Le 6 mai 2015, ses enfants allégués, B E D et J H, nés à Kinshasa (République Démocratique du Congo) respectivement le 4 avril 2005 et le 19 juin 2009, sollicitent la délivrance de visas de long séjour au titre de la réunification familiale. Le même jour, le Bureau des Familles de Réfugiés (BFR) adresse à la requérante un courrier pour lui demander de bien vouloir lui transmettre des informations pour instruire son dossier. Le 6 juillet 2015, une décision implicite de rejet naît du silence gardé par les autorités consulaires. Le 13 mars 2019, le BFR demande aux autorités consulaires de Kinshasa de classer sans suite la demande dès lors que la réunifiante ne s'est pas manifestée depuis 2015. Le 24 avril 2019, Mme G C sollicite le regroupement familial auprès du BFR et relance le BFR pour lui demander l'état d'avancement de sa demande les 6 janvier 2020 et 9 janvier 2021. Le 5 mai 2021, elle forme un recours auprès de la commission de recours contre les refus de visas d'entrée en France, implicitement rejeté. Le 4 août 2021, la commission rejette expressément le recours de la requérante à la suite de sa demande de communication des motifs de la décision implicite. Par la présente requête, Mme G C demande au tribunal d'annuler la décision expresse du 4 août 2021 de la commission de recours contre les refus de visas d'entrée en France.

2.Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Aux termes de l'article D. 211-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile alors en vigueur : " Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'immigration est chargée d'examiner les recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. La saisine de cette commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier. ". Selon l'article D. 211-6 alors en vigueur de ce dernier code : " Les recours devant la commission doivent être formés dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de refus. () Ils sont seuls de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention des décisions prévues à l'article D. 211-9 () ".

3.Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. Ces règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par l'article R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

4.Pour rejeter le recours formé par Mme G C contre les refus de visas sollicités pour Junior E D et France Bonganga H, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, saisie en 2021, a retenu que le délai raisonnable pour la saisir de ces refus de visas était dépassé dès lors que les demandes de visa avaient été déposées le 6 mai 2015.

5.Si le ministre soutient que Mme G C a été informée, par un courrier du 6 mai 2015 de la sous-direction des visas du ministère de l'intérieur, que l'intéressée devait leur transmettre des informations complémentaires pour instruire son dossier, il ne l'établit pas. Saisie à nouveau par Mme G C le 24 avril 2019 d'une demande de regroupement familial, puis le 6 janvier 2020 et le 9 janvier 2021 de relance sur l'état de l'instruction de ces demandes, la même autorité lui a indiqué, par un courrier du 19 janvier 2021, qu'en l'absence de réponse au courrier du 6 mai 2015, le dossier avait été clôturé en 2019 et qu'elle devait faire une nouvelle demande de visa de long séjour auprès des services consulaires français à Kinshasa. Face au silence gardé par l'administration française et en raison de ses vaines relances sur l'état de l'instruction de ces demandes, Mme G C a saisi la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France le 5 mai 2021. Dans ces conditions, caractérisées par l'absence d'information clairement donnée à Mme G C sur les conditions de naissance d'une décision implicite de rejet des demandes de visas déposées le 6 mai 2015 et l'absence ultérieure d'indication de la survenance d'une telle décision implicite, la commission de recours ne pouvait opposer à Mme G C le fait qu'elle aurait formé son recours administratif préalable obligatoire de manière tardive.

6.Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France en rejetant le recours préalable formé contre la décision implicite de l'autorité consulaire née le 6 juillet 2015 au motif que celui-ci était tardif car intervenu au-delà d'un délai raisonnable a entaché sa décision d'une erreur de droit.

7.Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8.Dans son mémoire en défense, le ministre fait valoir que la décision de refus de visas peut être légalement fondée sur l'absence de jugement de délégation de l'autorité parentale du père des jeunes demandeurs de visas au bénéfice de Mme G C.

9.Aux termes de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile applicable à la date de la décision attaquée : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou l'union civile est antérieur à la date d'introduction de sa demande d'asile ; 2° Par son concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d'introduction de sa demande d'asile, une vie commune suffisamment stable et continue ; 3° Par les enfants non mariés du couple, n'ayant pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire. Si le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire est un mineur non marié, il peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint par ses ascendants directs au premier degré, accompagnés le cas échéant par leurs enfants mineurs non mariés dont ils ont la charge effective. L'âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite. " Aux termes de l'article L. 561-4 du même code : " Les articles L. 434-1, L. 434-3 à L. 434-5 et le premier alinéa de l'article L. 434-9 sont applicables. ". L'article L. 434-3 de ce code dispose : " Le regroupement familial peut également être sollicité pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint dont, au jour de la demande, la filiation n'est établie qu'à l'égard du demandeur ou de son conjoint ou dont l'autre parent est décédé ou déchu de ses droits parentaux. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 434-4 du même code : " Le regroupement familial peut être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint, qui sont confiés, selon le cas, à l'un ou l'autre, au titre de l'exercice de l'autorité parentale, en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère. Une copie de cette décision devra être produite ainsi que l'autorisation de l'autre parent de laisser le mineur venir en France. ".

10.Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'enfant du réfugié dont l'autre parent ne sollicite pas en même temps que lui un visa de long séjour sur le fondement des dispositions du 1° ou du 2° de cet article a droit à la délivrance d'un visa de long séjour au titre de la réunification familiale pourvu que soient remplies les conditions fixées par les articles L. 411-2 ou L. 411-3. Il s'ensuit que l'enfant, mineur de dix-huit ans, souhaitant rejoindre son parent réfugié sans son autre parent, bénéficie de plein droit de la délivrance d'un visa de long séjour soit lorsque son autre parent est décédé ou déchu de l'autorité parentale, soit s'il a été confié à son parent réfugié ou au conjoint de ce dernier en exécution d'une décision d'une juridiction étrangère et est muni de l'autorisation de son autre parent.

11.La requérante verse au dossier deux lettres de consentement des deux pères respectifs des enfants, l'une rédigée le 3 février 2015 par M. A K, père de Junior E D, et l'autre le 30 janvier 2015 par M. I L, père de France Bonganga H, toutes légalisées devant notaire. Ces lettres font état de leur consentement à laisser leur enfant respectif, qui résident à la date de la décision attaquée auprès d'une tante qui en la garde, à rejoindre leur mère présente en France. Toutefois, elle ne produit pas de décision d'une juridiction congolaise lui confiant les deux enfants au titre de l'exercice de l'autorité parentale, et n'établit ni même n'allègue qu'une telle décision ne pourrait être obtenue. Dès lors, c'est par une exacte application des dispositions citées au point 10 que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé par la requérante.

12. Il résulte de l'instruction que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France aurait pris la même décision si elle s'était initialement fondée sur le motif tiré de l'absence de production d'un jugement de déchéance de l'autorité parentale ou de délégation d'autorité parentale. Par suite, et alors même que le ministre de l'intérieur ne conteste pas l'identité et le lien de filiation des enfants de M G C, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif sollicitée, qui ne prive la requérante d'aucune garantie procédurale.

13.En dernier lieu, aux termes des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 3 de la convention relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990 : " Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ".

14.Mme G C soutient que les pères de ses fils n'ont jamais pris part à l'éducation de ces derniers et ne les prennent pas en charge. Toutefois, elle n'apporte aucun élément de nature à établir l'absence des pères des enfants ni même aucune précision sur la situation de ses fils depuis son départ pour la France. En se bornant à se prévaloir de sa qualité de réfugiée, la requérante ne démontre pas être dans l'impossibilité absolue de justifier de la disparition ou du désintérêt manifesté par les pères de ses fils. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les jeunes B E D et J H, âgés de seize ans et douze ans à la date de la décision attaquée et qui ont toujours vécu dans leur pays d'origine, aient créé des liens familiaux intenses avec Mme G C. Dès lors, la décision contestée n'a pas porté au droit au respect de la vie privée et familiale des intéressés une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise. Pour les mêmes motifs, elle ne porte pas une atteinte manifestement illégale à l'intérêt supérieur de ces enfants.

15.Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme G C doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre des frais liés au litige doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme G C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme F G C, à Me Guilbaud et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Douet, présidente,

M. Rosier, premier conseiller,

Mme Chatal, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2022.

Le rapporteur,

P. ROSIER

La présidente,

H. DOUET

Le greffier,

A.-L. LEGOUALLEC

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,