Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2209200

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 juillet 2022 et 18 juillet 2023, M. A C et Mme B D, représentés par Me Desfarges, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a implicitement rejeté leur recours administratif préalable du 7 janvier 2021 contre la décision du 22 décembre 2020 leur ayant notifié un indu de revenu de solidarité active (RSA) de 3 779,89 euros ;

2°) de les décharger du paiement de cette somme ;

3°) d'enjoindre au département de Loire-Atlantique de réexaminer leur situation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du département de Loire-Atlantique le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

En ce qui concerne la régularité de l'indu :

- il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de la décision ayant rejeté leur recours administratif préalable ;

- la décision d'indu, prise sur le fondement d'un traitement algorithmique, est intervenue en méconnaissance des articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-2 du code des relations entre le public et l'administration, en ce qu'elle ne comporte aucune des informations prévues par ce dernier article, ce qui les a privés d'une garantie ;

- la décision implicite est intervenue sans que la commission de recours amiable ait été saisie, en méconnaissance de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles ;

- le caractère suspensif de leur réclamation n'a pas été respecté, en méconnaissance de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles ;

- cette décision est intervenue en méconnaissance des droits de la défense et du principe du contradictoire : ils n'ont pas été entendus, les décisions en litige ne sont pas motivées, ils n'ont pu formuler des observations ; l'article 6 de la cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a ainsi été méconnu ;

En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu :

-ils contestent être redevables d'une somme, les écarts relevés entre les déclarations trimestrielles de ressources et les avis d'imposition étant dus à un décalage entre les revenus déclarés, et les revenus réellement perçus, les paiements étant intervenus postérieurement ;

- à titre subsidiaire, ils invoquent le droit à l'erreur, compte tenu de la complexité des dispositions applicables.

Par des mémoires enregistrés le 3 avril 2023 et le 25 avril 2025, le département de Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, d'une part, en ce qu'elle n'a pas été précédée de la médiation préalable obligatoire prévue par les dispositions du décret du 16 février 2018 portant expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges et d'autre part, en ce qu'elle est tardive ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Des pièces présentées par la caisse d'allocations familiales de la Loire-Atlantique ont été enregistrées le 23 avril 2025 et communiquées.

La demande d'aide juridictionnelle présentée par M. C a été rejetée par une décision du 16 mai 2022.

La demande d'aide juridictionnelle présentée par Mme D a été rejetée par une décision du 16 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

La rapporteure publique a été, sur sa proposition, dispensée de prononcer ses conclusions sur cette affaire, en application des dispositions de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative.

Le rapport de Mme Gourmelon, magistrate désignée, a été entendu au cours de l'audience publique.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. M. C et Mme D sont bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) depuis 2014. A la suite d'un contrôle de leurs ressources, ayant conduit à constater que les requérants n'avaient pas déclaré des sommes versées sur leur compte, la caisse d'allocations familiales (CAF) de Loire-Atlantique leur a notifié, par courrier du 22 décembre 2020, un indu en suspicion de fraude de revenu de solidarité active (RSA) de 3 779,89 euros pour la période d'octobre 2017 à novembre 2020. Le recours administratif formé par M. C et Mme D contre cette décision a été implicitement rejeté.

Sur le bien-fondé de l'indu litigieux :

En ce qui concerne l'office du juge :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active ".

3. Lorsque le recours est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération de montants d'allocation de revenu de solidarité active que l'administration estime avoir été indûment versés, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

En ce qui concerne la régularité de la décision litigieuse :

Sur le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat ".

5. La décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du conseil départemental de Loire-Atlantique, compétemment saisi, sur le recours administratif préalable formé par M. C et par Mme D le 7 janvier 2021 contre la décision du 22 décembre 2020 leur ayant notifié un indu de RSA est réputée avoir été prise par cette autorité, de sorte que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cette décision doit être écarté.

Sur le moyen tiré du défaut de motivation :

6. L'institution, par les dispositions précitées de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles, d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Par suite, M. C et Mme D ne peuvent utilement invoquer l'absence de motivation de la décision du 22 décembre 2020 leur ayant notifié l'indu en litige, à laquelle s'est substituée la réponse implicite née du silence gardé par l'administration sur le recours administratif préalable obligatoire qu'ils ont formé. A supposer même que les requérants puissent, par leurs écritures, être regardés comme soulevant le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision implicite, ils n'établissent pas avoir formé de demande de communication des motifs de cette décision, de sorte que le moyen tiré de ce qu'elle serait entachée d'un défaut de motivation ne peut qu'être écarté, en application des dispositions de l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration.

Sur le moyen tiré du défaut de saisine de la commission de recours amiable :

7. Aux termes du I de l'article L. 262-25 du code de l'action et des familles auquel renvoie l'article L. 262-47 précité du même code : " Une convention est conclue entre le département et chacun des organismes mentionnés à l'article L. 262-16. / Cette convention précise en particulier : / 1° Les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé ; / 2° Les modalités d'échange des données entre les parties ; / 3° La liste et les modalités d'exercice et de contrôle des compétences déléguées, le cas échéant, par le département aux organismes mentionnés à l'article L. 262-16 () ". Aux termes de l'article R. 262-60 de ce code : " La convention prévue à l'article L. 262-25 comporte des dispositions générales relatives à : / () 4° Les conditions et limites dans lesquelles la commission de recours amiable de ces organismes rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil départemental ; ces stipulations portent notamment sur l'objet et le montant des litiges dont la commission est saisie et les conditions financières de cette intervention ; () ". En vertu de l'article R. 262-89 de ce code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. " Enfin, aux termes de l'article R. 262-90 du même code : " Lorsqu'elle est saisie, la commission de recours amiable se prononce dans un délai d'un mois à compter de la date de saisine. A réception de l'avis, le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. / Si elle ne s'est pas prononcée au terme du délai mentionné au précédent alinéa, son avis est réputé rendu et le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. () ".

8. Il ressort des pièces produites en défense par le département de Loire-Atlantique que l'avenant n°2 à la convention conclue entre le département et la CAF de Loire-Atlantique pour la gestion du RSA dispose, en son article 8-1, que le président du conseil départemental examine les recours administratifs des allocataires sans les soumettre pour avis à la commission de recours amiable. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait irrégulière en l'absence de consultation de cette commission sur le recours administratif préalable formé par M. C et Mme D contre la décision leur ayant notifié un indu doit être écarté comme inopérant.

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-2 du code des relations entre le public et l'administration :

9. Il résulte de l'instruction que l'indu notifié aux requérants résulte des constatations effectuées par un agent agréé de la CAF qui a mené des opérations de contrôle l'ayant notamment conduit à consulter diverses pièces tels que les relevés bancaires du couple. Cet indu ne trouve, dès lors, pas son fondement dans l'utilisation d'un traitement algorithmique, de sorte que les requérants ne peuvent utilement soutenir avoir été privé des garanties instituées dans une telle hypothèse par les dispositions des articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-2 du code des relations entre le public et l'administration

Sur les moyens tirés de la méconnaissance du contradictoire et des droits de la défense :

10. D'une part, la caisse d'allocations familiales de Loire-Atlantique n'est pas une juridiction au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, d'autre part, la décision querellée de récupération d'un indu de revenu de solidarité active ne constitue pas une sanction. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait intervenue au terme d'une procédure de contrôle méconnaissant les droits de la défense dont le respect est garanti par les stipulations de cet article est en tout état de cause inopérant.

11. D'autre part, si les requérants invoquent la méconnaissance du principe du contradictoire, en ce que la motivation de la décision d'indu ne leur aurait pas permis de faire utilement valoir leurs observations dès lors qu'ils n'auraient pas été mis en mesure de comprendre les faits qui leur étaient reprochés, ni la base de calcul de l'indu litigieux, il résulte de l'instruction que le contrôle conduit par un agent de la caisse d'allocations familiales a notamment comporté un entretien avec les requérants organisé le 19 septembre 2019 au cours duquel ils ont été invités à apporter des explications sur les écarts constatés entre les sommes ayant transité sur leurs comptes bancaires et les ressources déclarées auprès de la caisse d'allocations familiales. Par ailleurs, et alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à la caisse d'allocations familiales de communiquer aux allocataires le rapport de contrôle, la caisse d'allocations familiales de Loire-Atlantique a adressé aux requérants le 14 décembre 2020, soit avant la notification de l'indu, un courrier récapitulant les conclusions du contrôle effectué sur leur situation, auquel M. C et Mme D n'ont pas répliqué. Les requérants ont par ailleurs échangé avec le contrôleur de la caisse d'allocations familiales dans le cadre d'un entretien, et ont enfin pu exposer, dans le cadre du recours administratif préalable qu'ils ont formé le 7 janvier 2021, les arguments qu'ils entendaient invoquer pour contester l'indu qui leur a été notifié.

12. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des droits de la défense et du principe du contradictoire doivent être écartés, en leurs différentes branches.

Sur le moyen tiré de la méconnaissance du caractère suspensif du recours formé par les requérants :

13. La circonstance que la CAF de Loire-Atlantique aurait poursuivi le recouvrement de l'indu notifié aux requérants alors qu'ils avaient formé un recours administratif préalable contre cette décision d'indu est sans incidence sur la légalité de cette décision. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu :

Sur le moyen tiré de l'erreur de droit et d'appréciation dont serait entachée la décision d'indu :

14. Aux termes de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles : " () L'ensemble des ressources du foyer () est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article R. 262-6 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer () ". Aux termes de l'article R. 262-7 de ce code : " Les ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation sont égales à la moyenne mensuelle des ressources perçues au cours des trois mois précédant la demande ou la révision ". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ".

15. Il résulte de l'instruction que l'indu de RSA dont le remboursement a été mis à la charge des requérants résulte de ce que le contrôle de leur situation a mis en évidence des écarts entre les ressources qu'ils ont déclarées auprès de la CAF pour la détermination de leurs droits à RSA, et les sommes versées sur les comptes bancaires dont ils sont titulaires. Les requérants ont ainsi perçu, de juin à décembre 2016, 60 752 euros, 78 876 euros pour l'année 2017, 43 641 euros pour l'année 2018, 52 486 euros de janvier à août 2019 outre une somme de 451 162 euros reçue consécutivement à une succession. D'autres versements ont par ailleurs été enregistrés sur le compte d'une société civile immobilière dont Mme D et ses enfants sont actionnaires. Les explications données par M. C et Mme D pour justifier ces écarts, selon lesquelles ils auraient déclaré à l'administration fiscale par anticipation en 2018 des revenus qu'ils n'ont perçus qu'en 2019, ne sauraient être regardées comme de nature à expliquer les écarts constatés sur plusieurs exercices entre les mouvements comptabilisés sur leurs compte bancaires, et leurs déclarations trimestrielles de ressources. Si les requérants expliquent encore que les sommes créditées correspondraient à des remboursements de frais, à un remboursement sur leurs comptes de sommes qu'ils auraient avancées à l'agence immobilière dont ils sont gérants, et au paiement d'un loyer à une société civile immobilière, et qu'il n'y a pas lieu de prendre en compte les sommes créditées au compte de la société civile immobilière dont ils sont actionnaires, ces justifications ne s'appuient sur aucun élément de preuve, les requérants reconnaissant, par ailleurs, l'omission déclarative concernant la somme perçue à titre d'héritage, qu'ils n'auraient pas considérée comme un " revenu ". Ainsi, en l'état de l'instruction, les éléments avancés par M. C et par Mme D ne sont pas de nature à remettre utilement en cause le bien-fondé de l'indu qui leur a été notifié.

Sur l'existence d'un droit à l'erreur :

16. Aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction pécuniaire ou consistant à la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invité à le faire par l'administration dans le délai que celui-ci a indiqué. La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 123-2 du même code : " Est de mauvaise foi, au sens du présent titre, toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation. En cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi et de la fraude incombe à l'administration ".

17. La décision par laquelle un trop-perçu de prestations est notifié à l'allocataire, sans que soit mise à sa charge, en supplément du montant de la prestation reçue à tort, une amende destinée à réprimer les manquements aux obligations déclaratives, ne constitue pas une sanction pécuniaire. Dès lors que la prestation versée initialement n'était pas due, la récupération de l'indu ne constitue pas davantage la privation de tout ou partie d'une prestation due. Par suite, M. C et Mme D ne peuvent utilement invoquer un droit à l'erreur, prévu à l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration, pour contester l'indu en litige.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C et de Mme D doit être rejetée, y compris en ce qu'elle comporte des conclusions à fin de décharge et d'injonction, ainsi qu'une demande au titre des frais de l'instance.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. C et Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à Mme B D et au département de Loire-Atlantique.

Copie en sera adressée à la caisse d'allocations familiales de Loire-Atlantique.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 mai 2025.

La magistrate désignée,

V. GOURMELON

La greffière,

Y. BOUBEKEUR

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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