Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2314796

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 et 19 octobre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 17 mai 2023 par laquelle le maire de la commune de Oudon (Loire-Atlantique) s'est opposé aux travaux qu'elle a déclarés le 29 mars 2023 portant sur l'implantation, sur la parcelle cadastrée section AP sous le numéro 0582 située au lieudit " les Ecoublères ", d'une station-relais de téléphonie et de baies électriques ;

2°) d'enjoindre au maire, à titre principal, de lui délivrer une décision de non opposition dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire de réinstruire la déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Oudon le versement à son profit d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- selon une jurisprudence désormais constante, l'urgence est présumée établie au titre de l'intérêt public lorsque la partie du territoire communal où sera installée la station-relais n'est pas couverte par son propre réseau de téléphonie mobile ; au surplus, elle est également justifiée par ses propres intérêts, compte tenu de ses engagements vis-à-vis de l'Etat par rapport à la couverture du territoire en tant qu'opérateur, hors accord d'itinérance, en matière de réseau 4G et THD ; l'opposition du maire de Oudon fait obstacle à la mise en service d'une antenne-relais utile techniquement en raison de l'absence de la couverture du secteur en cause par ses réseaux comme le montrent les cartes de couverture réseau qu'elle produit ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : elle est entachée d'incompétence négative en ce qu'elle s'est sentie liée par l'avis de la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement (DREAL) qu'elle a repris in extenso, lequel avis n'est pas conforme en application des dispositions de l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine , peu important à cet égard qu'un autre motif d'opposition soit avancé ; elle est entachée d'une erreur d'appréciation quant à l'impact du projet sur son milieu environnant nonobstant les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et qu'il soit concerné par les articles A.2.3 et N.2.2 du plan local d'urbanisme (PLU) en ce que la zone concernée est hétéroclite et mêle des parcelles cultivées avec d'autres plantées d'arbres de hautes tiges ainsi qu'un lotissement, alors qu'une voie ferrée dont les caténaires sont visibles et une route départementale se situent à proximité et qu'en revanche, la tour d'Oudon se situe à 1,7 km du site d'implantation et le site dit du " verrou de la Loire ", dont le classement n'aurait pas pour effet de prohiber ce type d'installation, se situe à plus d'1 km, la société ayant en outre choisi de retenir la technique du pylône en treillis pour l'intégrer au mieux dans l'environnement ; la société n'avait pas en outre l'obligation de produire au soutien de son dossier les éléments justifiant le choix de l'emplacement, bien qu'il s'agisse d'un site naturel et inondable, ou l'impossibilité technique d'implanter son projet sur un autre terrain, le maire n'ayant à cet égard pas sollicité de pièces complémentaires dans le délai d'un mois, en application des dispositions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme ; le motif fondé sur l'application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, alors que la substitution de motif n'est pas explicitement demandée, n'est pas opposable dès lors que l'accès à l'électricité est un droit dont le refus doit demeurer l'exception dont il a été indiqué dans la description du projet que le coût serait entièrement pris en charge par le pétitionnaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2023 suivi d'une pièce complémentaire enregistrée le 19 octobre 2023 à 11h40, la commune de Oudon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Free Mobile la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de sa décision : le seul fait de reprendre les termes de l'avis de la DREAL ne constitue pas une incompétence négative alors que la décision se fonde également sur la violation du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI), le projet ne respecte pas les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et les articles A.2.3 et N.2.2 du PLU de part l'intérêt paysager du site dans la perspective de la tour d'Oudon et du verrou de la Loire actuellement en procédure de classement, le val de Loire étant lui-même inscrit au patrimoine mondial de l'UNESCO alors que le projet prévoit une antenne de 32,85 m de haut et une dalle béton de 55 m² en complète rupture d'échelle dans le paysage homogène de prairies humides et de bocage et également largement visible depuis le château de Haute-Roche alors qu'en revanche le lotissement se situe à 500 mètres du projet, la route départementale à 400 mètres et la voie ferrée à 300 mètres ; les profils altimétriques démontrent que la vue serait plongeante sur le pylône et mettrait en cause l'effort de protection du secteur tel qu'il ressort du Plan d'aménagement et de développement durable (PADD) ; le terrain d'assiette se situe en secteur CEC1 du PPRI ce qui explique pourquoi la commune a estimé qu'un autre site non inondable pouvait être trouvé ; le projet méconnaît l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en ce que le réseau d'électricité se situe à plus de 550 m du terrain d'assiette du projet.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête au fond par laquelle la société Free Mobile demande l'annulation de la décision susvisée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Echasserieau, premier conseiller, pour statuer sur les demandes en référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 octobre 2023 à 14h00 :

- le rapport de M. Echasserieau, juge des référés ;

- les observations de Me Candelier substituant Me Martin, pour la société Free Mobile ;

- et les observations de Me Leon substituant Me Marchand, pour la commune de Oudon.

La clôture de l'instruction a été différée au 27 octobre 2023 à 10h00.

Un courrier présenté par la commune d'Oudon a été enregistré le 25 octobre 2023 et a été communiqué.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Free Mobile a déposé, le 29 mars 2023, à la mairie de Oudon, une déclaration préalable portant sur l'édification d'une station-relais de téléphonie mobile ainsi que ses baies techniques sur un terrain cadastré section AP sous le numéro 0582 située au lieudit " les Ecoublères ". Le maire de la commune de Oudon s'est opposé à la déclaration préalable par une décision du 17 mai 2023. La SAS Free Mobile demande au juge des référés de suspendre l'exécution de cette décision d'opposition, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne l'urgence :

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence s'apprécie objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce.

4. La société Free Mobile justifie de l'existence d'une situation d'urgence eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et aux intérêts propres de la société, qui a pris des engagements dans le cadre de cahiers des charges au titre de cette couverture. Il n'est pas sérieusement contesté que le cahier des charges joint à l'autorisation donnée à la société Free mobile d'utiliser certaines fréquences pour établir et exploiter un réseau radioélectrique de quatrième génération impose notamment à cette société un taux de couverture de la population métropolitaine de 98 % au 17 janvier 2027 et 99,6 % au 8 décembre 2030. Il n'est pas démontré que celui de 98 % était atteint à la date de la présente ordonnance, en particulier, dans la zone dans laquelle l'équipement en cause doit être installé, qui ne fait pas encore l'objet d'une telle couverture par ses réseaux. Par ailleurs la société requérante démontre par les cartes qu'elle produit et qui ne sont pas contestées que la zone dans laquelle elle souhaite implanter son dispositif n'est que très partiellement couverte. Dans ces conditions la condition d'urgence doit être regardée comme satisfaite.

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions :

5. En premier lieu, l'arrêté attaqué se fonde d'une part, sur ce que le projet, implanté sur un coteau, dans une perspective paysagère remarquable, incluant notamment la tour d'Oudon, et situé dans un vaste ensemble patrimonial de 1 400 hectares, désigné sous le terme " verrou du val de Loire ", dont la procédure de classement en tant que site pittoresque est en cours d'achèvement, porte atteinte à la qualité de ce site en raison de son implantation dans un milieu naturel composé de prairies bocagères humides et qu'il est de nature à altérer l'aspect de ce site inscrit en raison de sa complète rupture d'échelle dans le paysage en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et les articles A.2.3 et N.2.2 du PLU applicable. Il se fonde d'autre part, sur ce que le projet, situé en secteur CEC1 du PPRI, pouvait être implanté sur un autre site dans la mesure où la plupart des stations de radiotéléphonie ne sont pas localisées en zone inondable.

6. En outre, la commune d'Oudon invoque en défense une substitution de motifs, complétant les motifs de la décision attaquée, en soutenant que l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en ce que le réseau d'électricité se situe à plus de 550 m du terrain d'assiette du projet. Par suite, l'arrêté attaqué doit donc être regardé comme fondé par trois motifs liés à l'absence d'insertion du projet dans son environnement, à la méconnaissance du PPRI et à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.

7. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : "Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". D'autre part, aux termes des dispositions l'article A.2.3 du règlement du PLU de la commune d'Oudon, reprises par de l'article N.2.2. de ce même règlement : " Sont admises sous conditions les constructions présentant les destinations et sous-destinations suivantes : Equipements d'intérêt collectif et services publics (toutes sous-destinations), sous réserve (conditions cumulatives) : qu'ils soient liés à la réalisation d'infrastructures et des réseaux ou qu'il s'agisse d'ouvrages ponctuels (, antennes de télécommunications, relais hertzien) ; qu'ils ne sont ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où ils sont implantés ; qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages () ".

8. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

9. Il ressort des pièces du dossier que la construction projetée consiste en un pylône tripode treillis d'une hauteur de 32,5 mètres de couleur gris galvanisé, sur lequel seront disposées trois antennes et trois faisceaux hertziens en partie haute. Une zone technique est prévue au pied du pylône sur une dalle béton de 55 m² et sera délimitée par une clôture grillagée de 1,80 mètre de hauteur de couleur verte. Il est constant que le terrain d'assiette de ce projet est situé au sein du site en cours de classement en tant que site pittoresque, s'étendant sur 1 400 hectares, couvrant plusieurs communes et comprenant plusieurs belvédères eux-mêmes classés au titre du site. Si la commune se prévaut non seulement de la protection de la tour d'Oudon en qualité de site inscrit et de la perspective du belvédère de " Haute roche " inclus dans le périmètre de classement précité, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu de la présence à 500 mètres d'un lotissement, à 400 mètres d'une route départementale et à 300 mètres de la voie ferrée Nantes-Angers, alors que la tour d'Oudon se situe 1,7 km du projet lequel est entouré de parcelles boisées d'arbres de haute tiges masquant en partie sa vision depuis le belvédère de Haute Roche qui ne bénéfice d'aucun classement, que la construction projetée, serait de nature à porter une atteinte grave à l'intérêt patrimonial des lieux. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet ne porterait pas atteinte à l'intérêt de l'environnement, du site et du paysage avoisinant est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué.

10. En troisième lieu le moyen tiré de ce que la commune d'Oudon ne pouvait pas opposer à la SAS Free Mobile l'absence de recherches d'alternatives au projet déclaré de telle sorte à ne pas l'implanter dans une zone classée inondable au PPRI est également, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué

11. En dernier lieu, le motif dont la commune d'Oudon demande la substitution, fondé sur les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en ce que l'opération nécessite un raccordement au réseau public de distribution d'électricité lequel est situé à plus de 500 mètres, alors qu'il apparaît que la SAS Free Mobile a précisé, dans le dossier qu'elle a déposé, qu'elle prendra à sa charge les coûts éventuels relatifs à l'extension du réseau électrique nécessaire à l'alimentation de son site, est lui aussi, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder la suspension de la décision attaquée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision litigieuse.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

14. Lorsque le juge suspend un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l'ordonnance y fait obstacle. La décision de l'administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu'un caractère provisoire dans l'attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l'annulation de l'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable en cause.

15. En l'espèce il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de la commune de Oudon, par une décision prise dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance, qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée, de ne pas s'opposer à la déclaration préalable déposée le 29 mars 2023 par la SAS Free Mobile.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Free Mobile qui n'est pas la partie perdante, la somme que la commune de Oudon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Oudon le versement d'une somme de 1 200 euros à la SAS Free Mobile au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Oudon du 17 mai 2023 s'opposant aux travaux déclarés le 29 mars 2023 par la SAS Free Mobile portant sur l'édification d'une station-relais de téléphonie mobile ainsi que ses baies techniques sur la parcelle cadastrée section AP sous le numéro 0582 située au lieudit " les Ecoublères ", est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Oudon de prendre une décision de non opposition à la déclaration préalable déposée le 29 mars 2023 par la SAS Free Mobile, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Oudon versera à la SAS Free Mobile une somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Oudon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Free Mobile et à la commune de Oudon.

Fait à Nantes, le 7 novembre 2023.

Le juge des référés,

B. Echasserieau

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,