Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2317943

Vu les procédures suivantes :

I-Par une requête enregistrée le 7 février 2024 sous le n° 2401894, Mesdames E et A J, Messieurs F et L J, ainsi que M. N J et Mme D H, agissant en leur nom et en qualité de représentants légaux des enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, représentés par Me Lecs, doivent être regardés comme demandant au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'admettre provisoirement M. N J au bénéficie de l'aide juridictionnelle ;

2°) d'annuler la décision du 12 janvier 2024 par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer du, en exécution de l'ordonnance n° 2318266 du tribunal administratif de Nantes prononçant la suspension de l'exécution des décisions implicites nées le 1er janvier 2023 de l'autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan) refusant à Mesdames E et A J, Messieurs F et L J, Mme D H et aux enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France en qualité de membres de famille de bénéficiaire de la protection subsidiaire, a refusé de délivrer les visas demandés ;

3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer les visas sollicités sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à défaut, de réexaminer les demandes de visas dans un délai de huit jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous la même condition d'astreinte ;

4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1500 euros en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, à verser à leur conseil sous réserve qu'elle renonce à percevoir la part contributive de l'Etat.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile accordant au bénéficiaire de la protection subsidiaire le droit d'être rejoint par son épouse et ses enfants ;

- elle procède d'une appréciation manifestement erronée tant des documents d'état civil produits, que du lien familial entre le réunifiant et les demandeurs de visas et de la situation de particulière vulnérabilité de ces derniers au Pakistan ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et du paragraphe 1 de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant,

Par ordonnance du 11 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 12 juillet 2024.

Le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2024, postérieurement à la clôture d'instruction, qui n'a pas été communiqué.

Les requérants ont produit des pièces complémentaires, enregistrées les 26 juillet 2024 et 3 septembre 2024, qui n'ont pas été communiquées pour le même motif.

II-Par une requête enregistrée le 4 décembre 2023 sous le n° 2317943, Mesdames E et A J, Messieurs F et L J, ainsi que M. N J et Mme D H, agissant en leur nom et en qualité de représentants légaux des enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, représentés par Me Lecs, doivent être regardés comme demandant au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'admettre provisoirement M. N J au bénéficie de l'aide juridictionnelle ;

2°) d'annuler la décision implicite née le 30 janvier 2024 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours dirigé contre les décisions implicites nées le 1er janvier 2023 de l'autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan) refusant à Mme D H et aux enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France en qualité de membres de famille de bénéficiaire de la protection subsidiaire ;

3°) d'annuler la décision du 15 mai 2024 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours dirigé contre les décisions implicites nées le 1er janvier 2023 de l'autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan) refusant à Mesdames E et A J, et à Messieurs F et L J, la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France en qualité de membres de famille de bénéficiaire de la protection subsidiaire ;

4°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer les visas sollicités sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à défaut, de réexaminer les demandes de visas dans un délai de huit jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous la même condition d'astreinte ;

5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1500 euros en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, à verser à leur conseil sous réserve qu'elle renonce à percevoir la part contributive de l'Etat.

Ils soutiennent que :

- la décision implicite née le 30 janvier 2024 de la commission de recours n'est pas motivée ;

- les demandes de visas n'ont pas été instruites dans un délai raisonnable ;

- cette même décision méconnaît les dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile accordant un droit au bénéficiaire de la protection subsidiaire d'être rejoint par son épouse et ses enfants ;

- elle procède d'une appréciation manifestement erronée tant des liens familiaux existant entre les réunifiant et les demandeurs de visas que de leur situation de particulière vulnérabilité au Pakistan et de l'état de dépendance des quatre enfants majeurs du couple ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et du paragraphe 1 de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant,

Par ordonnance du 11 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 12 juillet 2024.

Le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction, qui n'a pas été communiqué.

Les requérants ont produit des pièces complémentaires les 26 juillet 2024 et 3 septembre 2024, qui n'ont pas été communiquées pour ce même motif.

M. J a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 décembre 2023.

Vu :

- les autres pièces des dossiers ;

- l'ordonnance n° 2318266 du 29 décembre 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code civil ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, et son décret d'application ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Revéreau, rapporteur,

- et les conclusions de Mme Massiou, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. N J, ressortissant afghan, né le 1er janvier 1974, a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire par une décision de l'office français de protection des réfugiés et apatrides du 26 juillet 2017. Mme D H, née le 1er janvier 1976, son épouse alléguée, Mme E J, née le 1er janvier 2000, Mme A J, née le 1er janvier 2004, M. F J, né le 1er janvier 2001 et M. L J, né le 1er janvier 2003, leurs enfants majeurs allégués, ainsi que les jeunes I J,né le 1er janvier 2006, G J, né le 1er janvier 2008, K J, née le 1er janvier 2009, B J, né le 1er janvier 2011, C J, né le 1er janvier 2013 et M J, né le 1er janvier 2015, leurs enfants mineurs allégués, ont sollicité la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France auprès de l'autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan), en qualité de membres de famille d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire. Par des décisions implicites nées le 1er janvier 2023, cette autorité a refusé de délivrer les visas demandés. Par ordonnance n° 2318266 du 29 décembre 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l'exécution de ces décisions consulaires et enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de procéder à l'examen des demandes de visa présentées par Mme D H et ses dix enfants. Par une décision du 12 janvier 2024, le ministre a refusé de délivrer les visas demandés, puis, par une décision implicite née le 30 janvier 2024, laquelle s'est substituée à la décision du ministre du 12 janvier 2023, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a refusé la délivrance des visas demandés. Enfin, par une décision du 15 mai 2024, qui s'est partiellement substituée à la décision implicite du 30 janvier 2024, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a expressément rejeté le recours dont elle était saisie, en ce qui concerne Mesdames E et A J et Messieur F et L J. Par la requête n°2401894, les requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation de la décision du ministre du 12 janvier 2024. Par la requête n° 2317943, ces mêmes requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation, d'une part de la décision implicite née le 30 janvier 2024 de la commission de recours, en ce qu'elle refuse la délivrance de visas à à Mme D H et aux enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, et d'autre part de la décision expresse du 15 mai 2024, qui s'est substituée à celle du 30 janvier en ce qu'elle concerne Mesdames E et A J, et à Messieurs F et L J.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les n°s 2401894 et 2317943 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions tendant à l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle :

3. Par une décision du 12 décembre 2023, le bureau d'aide juridictionnelle a admis M. N J au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. Les conclusions tendant à ce que le requérant soit provisoirement admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle sont ainsi devenues sans objet. Il n'y a donc plus lieu d'y statuer.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 12 janvier 2024 :

4. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".

5. L'objet même de la procédure en référé organisée par les dispositions législatives mentionnées ci-dessus de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est de permettre, dans tous les cas où l'urgence le justifie, la suspension dans les meilleurs délais d'une décision administrative contestée par le demandeur. Une telle possibilité est ouverte y compris dans le cas où un texte législatif ou réglementaire impose l'exercice d'un recours administratif préalable avant de saisir le juge de l'excès de pouvoir, sans donner un caractère suspensif à ce recours obligatoire. Dans une telle hypothèse, la suspension peut être demandée au juge des référés sans attendre que l'administration ait statué sur le recours préalable, dès lors que l'intéressé a justifié, en produisant une copie de ce recours, qu'il a engagé les démarches nécessaires auprès de l'administration pour obtenir l'annulation ou la réformation de la décision contestée.

6. Saisi d'une telle demande de suspension, le juge des référés peut y faire droit si l'urgence justifie la suspension avant même que l'administration ait statué sur le recours préalable et s'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Sauf s'il en décide autrement, la mesure qu'il ordonne en ce sens vaut, au plus tard, jusqu'à l'intervention de la décision administrative prise sur le recours présenté par l'intéressé.

7. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision du 12 janvier 2024 du ministre de l'intérieur et des outre-mer, prise en exécution de l'ordonnance n° 2318266 du 29 décembre 2023 lui enjoignant de procéder au réexamen des demandes de visas présentées par Mme D H et ses dix enfants, n'avait vocation à régir la situation des requérants que jusqu'à l'intervention de la décision prise par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France sur le recours administratif préalable obligatoire formé devant elle, et dirigé contre les décisions consulaires. Dès lors, la décision implicite née le 30 janvier 2024 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France s'est substituée à la décision ministérielle attaquée du 12 janvier 2024. Par suite, les conclusions de la requête n° 2401894, enregistrée le 7 février 2024 et dirigée contre la décision du 12 janvier 2024, étaient, à la date d'introduction de la requête, irrecevables, et ne peuvent dès lors qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision implicite née le 30 janvier 2024 et de la décision du 15 mai 2024 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France :

8. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.

9. Il résulte de ce qui précède que la requête n° 2317943 tendant à l'annulation de la décision implicite née le 30 janvier 2024 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours dirigé contre les décisions implicites nées le 1er janvier 2023 de l'autorité consulaire française à Islamabad refusant de délivrer les visas d'entrée et de long séjour en France sollicités, doit être regardée comme étant également dirigée, pour ce qui concerne les enfants majeurs du réunifiant, à savoir E, F, L et A J, contre la décision du 15 mai 2024, par laquelle la commission de recours a expressément rejeté le recours formé contre les décisions consulaires refusant à ces derniers la délivrance de visas.

10. Aux termes de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que : " I. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : : / 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou l'union civile est antérieur à la date d'introduction de sa demande d'asile ; / 2° Par son concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d'introduction de sa demande d'asile, une vie commune suffisamment stable et continue ; / 3° Par les enfants non mariés du couple, âgés au plus de dix-neuf ans. () L'âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite. Aux termes de l'article L 561-4 du même code : " Les articles L. 434-1, L. 434-3 à L. 434-5 et le premier alinéa de l'article L. 434-9 sont applicables. La réunification familiale n'est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement. ". L'article L 561-5 de ce code précise par ailleurs que : " Les membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire sollicitent, pour entrer en France, un visa d'entrée pour un séjour d'une durée supérieure à trois mois auprès des autorités diplomatiques et consulaires, qui statuent sur cette demande dans les meilleurs délais. Ils produisent pour cela les actes de l'état civil justifiant de leur identité et des liens familiaux avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire. En l'absence d'acte de l'état civil ou en cas de doute sur leur authenticité, les éléments de possession d'état définis à l'article 311-1 du code civil et les documents établis ou authentifiés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, sur le fondement de l'article L. 121-9 du présent code, peuvent permettre de justifier de la situation de famille et de l'identité des demandeurs. Les éléments de possession d'état font foi jusqu'à preuve du contraire. Les documents établis par l'office font foi jusqu'à inscription de faux".

11. Le droit pour les réfugiés et titulaires de la protection subsidiaire de faire venir auprès d'eux leur conjoint et leurs enfants âgés de moins de dix-neuf ans implique que ceux-ci puissent solliciter et, sous réserve de motifs d'ordre public et à condition que leur lien de parenté soit établi, obtenir un visa d'entrée et de long séjour en France.

S'agissant de Mme H et des enfants mineurs I, G, K, B, C et M J :

12. Afin de justifier de l'identité de Mme H et des enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, ainsi que de leur lien de parenté avec le réunifiant, les requérants versent au dossier, outre les cartes nationales d'identité délivrées le 6 mars 2022 par les autorités afghanes, le certificat de mariage entre Mme H et M. N J, tenant lieu d'acte d'état civil, délivré le 11 décembre 2017 par le directeur général de l'office français de protection des réfugiés et apatrides. Les requérants produisent également la fiche familiale de référence adressée par M. N J à l'office français de protection des réfugiés et apatrides, faisant mention des enfants mineurs I, G, K, B, C et M J et de leur lien de filiation. Dans ces conditions, alors que le ministre n'a pas produit de mémoire en défense dans le cadre de l'instruction de nature à révéler le motif de rejet implicite du recours dirigé contre les décisions consulaires, l'identité des demandeurs précités et leur lien de parenté avec le réunifiant doivent être regardés comme étant établis. Par suite, en refusant à Mme H et aux enfants mineurs I, G, K, B, C et M J la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a porté une atteinte disproportionnée au droit des intéressés de mener une vie privée et familiale normale, en méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

S'agissant de Mesdames E et A J et Messieur F et L J :

13. Pour rejeter expressément le recours dont elle était saisie, s'agissant seulement de E, F, L et A J, par sa décision du 15 mai 2024, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France s'est fondée sur le motif tiré de ce que les intéressés, âgés de plus de 19 ans à la date du dépôt de la demande de visa, ne sont pas éligibles à la procédure de réunification familiale.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. L J, né le 1er janvier 2003 et Mme A J, née le 1er janvier 2004, dont les demandes de visas d'entrée et de long séjour en France au titre de la réunification familiale ont été enregistrées le 1er novembre 2022, ainsi qu'en attestent les récépissés valant quittance de frais de dossier délivrés par le poste consulaire, n'étaient respectivement âgés, à cette date, que de 18 et 19 ans. Par suite, en refusant aux intéressés la délivrance de visas pour le motif indiqué au point 13, la commission de recours a méconnu les dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

15. D'autre part, s'il est constant que Mme E J et M. F J étaient, à la date de dépôt de leurs demandes de visas, tous deux âgés de plus de 19 ans, il n'est pas contesté par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, qui n'a pas produit de mémoire en défense dans le cadre de l'instruction, que les intéressés, à l'instar des autres membres de la famille se trouvant au Pakistan, ont été arrêtés par les autorités locales le 17 novembre 2023 et expulsés vers l'Afghanistan. Par suite, et dès lors que les demandeurs de visas se trouveraient isolés dans leur pays d'origine et dans une situation de particulière vulnérabilité, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée du 15 mai 2024, en tant qu'elle refuse la délivrance de visas à Mme E J et M. F J, porte une atteinte disproportionnée au droit desintéressés de mener une vie privée et familiale normale, garanti par les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que tant la décision implicite née le 30 janvier 2024 que la décision du 15 mai 2024 de la commission de recours doivent être annulées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

17. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement qu'il soit procédé à la délivrance des visas d'entrée et de long séjour en France demandés dans un délai de deux mois suivant sa notification, sans qu'il soit besoin, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

18. M. N J a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. Ainsi, son avocate peut se prévaloir des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 1 200 euros à verser à Me Lescs, sous réserve que celle-ci renonce au versement de la part contributive de l'État.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2401894 est rejetée.

Article 2 : La décision implicite née le 30 janvier 2024 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, en ce qu'elle concerne Mme H et les enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, est annulée.

Article 3 : La décision du 15 mai 2024 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France est annulée.

Article 4 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer des visas d'entrée et de long séjour en France à Mme D H, Mesdames E et A J, Messieurs F et L J, et aux enfants mineurs I, G, K, B, C et M J, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 5 : L'État versera à Me Lecs la somme de 1 200 (mille deux cents) euros sur le fondement des dispositions combinées de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve que cette dernière renonce au versement de la part contributive de l'État.

Article 6 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à M. N J, à Mme O, à Mme E J, à M. F J, à M. L J, à Mme A J, au ministre de l'Intérieur et des Outre-mer et à Me Lecs.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Besse, président,

M. Revéreau, premier conseiller,

Mme Moreno, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2024.

Le rapporteur,

P. REVÉREAU

Le président,

P. BESSE

La greffière,

S. FOURNIER

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N° 2401894 ; 2317943