Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2106548

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 août 2021 et 12 août 2022, l'association syndicale "La bergerie ", M. R U, M. J Q, M. M H, M. P A, M. V T, Mme S L, M. C E, M. X I, M. O N, M. M F et M. D K, représentés par la SELARL Grange Martin Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la métropole européenne de Lille (MEL) a implicitement rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération n° 19 C 0820 du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et la décision expresse du 26 juillet 2021 rejetant cette même demande ;

2°) d'enjoindre au président de la MEL d'inscrire à l'ordre du jour du conseil de la métropole la question de l'abrogation du PLUi dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les décisions attaquées méconnaissent les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la métropole était tenue d'abroger le PLUi litigieux, illégal du fait de l'erreur et de l'imprécision entachant les documents graphiques, d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement de la parcelle cadastrée n°AY 279 en secteur paysagé et /ou arboré à préserver " renforcé ", de la contradiction entre ce même classement et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 décembre 2021, la métropole européenne de Lille conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que le moyen soulevé par les requérants n'est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- les observations de M. Haddouche, président de l'association syndicale " la bergerie " ;

- et les observations de M. G, représentant la métropole européenne de Lille.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019, l'assemblée délibérante de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par un courrier du 20 avril 2021, l'association syndicale " La bergerie ", M. U, M. Q, M. H, M. A, M. T, Mme L, M. E, M. I, M. N, M. F et M. K ont demandé au président de la métropole l'abrogation de cette délibération. Par une décision du 26 juillet 2021, se substituant à la décision implicite née du silence gardé par l'administration pendant une durée de deux mois, le président de la MEL a rejeté cette demande. Par la requête susvisée, les requérants doivent être regardés comme demandant au tribunal d'annuler la seule décision du 26 juillet 2021 du président de la MEL.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ".

3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.

5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date du présent jugement : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

7. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Si, ainsi que le soutiennent les requérants, le PADD du PLUi litigieux affiche comme objectifs la recherche d'un aménagement du territoire performant et solidaire visant à soutenir un développement urbain optimisé limitant la consommation foncière et l'étalement urbain, ainsi que le renouvellement urbain, il mentionne aussi parmi ses objectifs la réapparition de la nature en ville, l'accompagnement de l'adaptation du territoire au changement climatique, la lutte contre le phénomène d'îlots de chaleur et la valorisation de la richesse du patrimoine paysager, urbain et architecturale du territoire. Pour

9. favoriser la réapparition de la nature en ville, il prévoit ainsi de " développer les dispositifs favorisant la place du végétal dans les zones urbaines " notamment dans les tissus urbains fortement minéralisés, en préservant les espaces de nature existants, en permettant la création de nouveaux espaces végétalisés et en limitant l'imperméabilisation des sols. Dans ce cadre, le PLUi institue un outil dénommé " secteur paysager et/ou arboré à préserver " (SPA) comportant divers niveaux de protection dont un dit " renforcé " qui a pour objet, d'une part, d'assurer une protection renforcée d'espaces présentant un intérêt paysager, tels que certains cœurs d'îlots à forte dominante végétale subsistant au sein d'un tissu urbain, et, d'autre part, de préserver les caractéristiques paysagères majeures de ces ensembles, en particulier la dominante végétale et non bâtie. A cet effet, ce niveau de protection ne permet pas la création de constructions nouvelles autres que des constructions légères sous conditions. Dans ces circonstances, le classement en SPA " renforcé " de la parcelle cadastrée n°AY 279 relevant du territoire de la commune de Croix, n'apparaît pas incohérent avec les orientations et objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PLUi dont l'abrogation a été sollicitée est illégal en raison de l'existence d'une incohérence entre le classement de la parcelle n°AY 279 en SPA " renforcé " opéré par le règlement et les orientations du PADD.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-14 du code de l'urbanisme : " Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section. ".

11. Il ressort des pièces du dossier qu'en ce qui concerne la parcelle cadastrée n° AY 279, les documents graphiques du PLUi de la MEL font apparaître des pictogrammes figurant à la fois un SPA " simple " et un SPA " renforcé ", tout en délimitant cette parcelle avec un épais trait vert la distinguant nettement des parcelles environnantes, relevant toutes du régime du SPA " simple ". Malgré cette utilisation concomitante de symboles figurant des classements différents, il apparaît clairement que cette parcelle a fait l'objet d'un classement en SPA " renforcé ", les observations formulées par la MEL dans le cadre de l'enquête publique en réponse aux contributions d'une partie des requérants corroborant au demeurant ce point. Dans ces conditions, le PLUi en cause ne méconnaît pas les dispositions précitées de l'article R. 151-14 du code de l'urbanisme.

12. En troisième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

13. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. "

14. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent notamment identifier et localiser des éléments de paysage ou des sites et secteurs à protéger et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. Si la parcelle n° AY 279 dont les requérants contestent le classement en SPA " renforcé " est essentiellement engazonnée et supporte quelques arbres et arbustes plantés en 2004 en limite de propriété, elle ne constitue pas, au vu de sa configuration et de ses caractéristiques ainsi que de celles des lieux avoisinants, un cœur d'îlot à forte dominante végétale au sein d'un tissu urbain. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette parcelle, qui se situe dans un tissu pavillonnaire et arboré peu dense, présente une qualité paysagère particulière, ni que son intégration au sein d'un SPA " renforcé " et l'inconstructibilité qui en résulte, sont nécessaires à la préservation et à la valorisation du paysage dans laquelle elle s'intègre. Dans ces conditions, les auteurs du plan contesté, en décidant de classer la parcelle en cause au sein d'un SPA de niveau " renforcé " ont entaché la délibération d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le président de la MEL a méconnu les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration en refusant de donner une suite favorable à la demande présentée le 20 avril 2021 par les requérants portant sur l'abrogation du classement de la parcelle cadastrée section AY 279 en SPA " renforcé ".

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la décision du 26 juillet 2021 du président de la MEL uniquement en tant qu'elle refuse d'abroger le PLUi de la MEL en tant qu'il classe la parcelle n° AY 279 située à Croix en secteur paysager et/ou arboré à préserver de niveau " renforcé ".

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Eu égard au motif qui le fonde, le présent jugement implique que le président de la MEL convoque le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation du PLUi de la MEL en tant qu'il classe la parcelle cadastrée n° AY 279 située sur le territoire de la commune de Croix en secteur paysager et/ou arboré à préserver de niveau " renforcé ". Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille le versement aux requérants d'une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 26 juillet 2021 du président de la métropole européenne de Lille est annulée en tant qu'elle refuse d'abroger le PLUi métropolitain en tant qu'il classe la parcelle cadastrée n° AY 279 située sur le territoire de la commune de Croix en secteur paysager et/ou arboré à préserver de niveau " renforcé ".

Article 2 : Il est enjoint au président de la métropole européenne de Lille de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation du PLUi métropolitain en tant qu'il classe la parcelle cadastrée n° AY 279 située sur le territoire de la commune de Croix en secteur paysager et/ou arboré à préserver de niveau " renforcé ", dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La métropole européenne de Lille versera à l'association syndicale " La bergerie ", à M. U, à M. Q, à M. H, à M. A, à M. T, à Mme L, à M. E, à M. I, à M. N, à M. F et à M. K la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association syndicale "La bergerie ", à M. R U, à M. J Q, à M. M H, à M. P A, à M. V T, à Mme S L, à M. C E, à M. X I, à M. O N, à M. M F, à M. D K et à la métropole européenne de Lille.

Délibéré après l'audience du 26 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- M. Liénard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2023.

La rapporteure,

Signé

E. B

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

M. W

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,