Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2101441

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 juillet 2021 et le 2 mai 2022, M. et Mme A C, représentés par Me Buors, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 30 mars 2021 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Malauzat ainsi que la décision du 10 juin 2021 du président de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans rejetant leur recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans de prescrire l'élaboration d'un nouveau plan local d'urbanisme expurgé des illégalités qui l'entachent dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure lié à l'enquête publique dès lors que le dossier d'enquête publique n'était pas conforme aux exigences de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme faute de comporter les avis des personnes publiques associées ; que les conclusions et l'avis du commissaire-enquêteur sont insuffisamment motivés ; les modalités d'organisation de l'enquête publique n'ont pas permis au public d'y participer dans des conditions normales ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 103-2 à L. 103-6 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales ;

- si la commune de Malauzat a été consultée, il n'apparait pas que les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales aient été respectées ;

- il n'apparait pas que les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans aient disposé de toutes les informations nécessaires, qu'une note de synthèse leur ait été adressée ; qu'ils disposaient des conclusions de la commission intercommunale d'urbanisme valant conférence d'urbanisme et de la délibération du conseil municipal de la commune de Malauzat ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en classant leur parcelle en zone naturelle N ;

- il n'y a pas lieu de faire application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2021, la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans, représentée par la SCP Teillot et Associés, Me Marion, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 9 mai 2022.

Par courrier du 4 novembre 2022, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, en vue de permettre la régularisation du vice tiré de la méconnaissance de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales.

Un mémoire en réponse à la lettre du 4 novembre 2022 produit pour la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans, a été enregistré le 10 novembre 2022 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Jurie, rapporteur public,

- et les observations de Me Goutille, représentant la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C sont propriétaires d'un terrain cadastré section AK n°2, 38 chemin de la Ronzière - St Genest l'Enfant, situé sur la commune de Malauzat. Par délibération du 5 juin 2018 le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans a prescrit la révision de plan local d'urbanisme de la commune de Malauzat et a défini les objectifs. Le 16 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Par délibération n°27 du 30 mars 2021 le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Malauzat. Ce dernier classe le terrain de M. et Mme C en zone naturelle N. Les requérants ont formé un recours gracieux le 27 mai 2021 demandant le retrait de la délibération du 30 mars 2021 et par courrier du 10 juin 2021 le président de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans a rejeté leur demande. Par la présente requête, M. et Mme C demandent l'annulation de la délibération du 30 mars 2021 et de la décision du 10 juin 2021 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la concertation :

2. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () " et aux termes de l'article L. 103-3 du même code applicable : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. ". Selon les dispositions de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. ()".

3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'assemblée délibérante doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par l'établissement public de coopération intercommunale en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoient les dispositions précitées du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent, par ailleurs, invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

4. La délibération du 5 juin 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Malauzat et a défini les modalités de la concertation prévoyait la parution des informations relatives au projet dans le bulletin municipal, l'information régulière sur le site internet de la commune et de la communauté d'agglomération, l'organisation d'une réunion publique avant l'arrêt du projet, la mise à disposition des documents achevés en mairie, l'association de la population au travers d'un atelier de travail participatif et l'association des associations locales au travers d'un atelier de travail et d'une balade urbaine. Il ressort des pièces du dossier et notamment du bilan de la concertation que toutes les modalités de la concertation définies par la délibération du 5 juin 2018 ont été réalisées. Si l'information sur le projet n'a fait l'objet que d'une publication dans le bulletin municipal du 16 janvier 2019, il ne ressort pas des termes de la délibération du 5 juin 2018 que plusieurs publications étaient envisagées. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 103-2 à L. 103-6 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'enquête publique :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. () ".

6. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur établi le 31 octobre 2020 que le dossier d'enquête publique comprenait les avis des personnes publiques associées et consultées. Si M. et Mme C font valoir qu'il est impossible d'établir que ces avis étaient bien mis à disposition du public, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié qui laisserait à penser que le public n'y aurait pas eu accès. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur () établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet (), la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet () en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur () consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".

8. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur du 31 octobre 2020 que celui-ci, après avoir expliqué le contexte et le cadre du projet, en a fait une description détaillée. Par ailleurs, le rapport comprend un point sur l'organisation et le déroulement de l'enquête publique. Enfin, le commissaire enquêteur a mentionné puis analysé les observations recueillies ainsi que les avis des personnes publiques associées. Le rapport comporte également un point " 5. Conclusions et avis " de six pages au terme duquel lequel le commissaire enquêteur a émis un avis favorable assorti de réserves. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme doit être écarté.

9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. / () ". Aux termes de l'article R. 123.10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. () ".

10. En se bornant à soutenir que seules quatre permanences ont été organisées, que certaines personnes n'ont pas pu être entendues et que d'autres l'ont été " hors cadre ", M. et Mme C, qui n'assortissent leur allégation d'aucun élément précis, ne justifient pas que certaines personnes auraient été empêchées de participer effectivement à l'enquête publique ou que celle-ci se serait déroulée anormalement alors qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique a été organisée du 8 septembre au 9 octobre 2020 lors de laquelle quatre permanences à la mairie de Malauzat ont eu lieu et notamment un samedi matin et vendredi de 16h à 19h et que 23 personnes se sont exprimées tant sur le registre que par courrier et courriel. Par suite, le moyen, soulevé, tiré de ce que les modalités d'organisation de l'enquête auraient été insuffisantes pour permettre au public d'y participer dans des conditions satisfaisantes doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'avis émis par la commune de Malauzat en méconnaissance de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales :

11. Aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale ".

12. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le conseil municipal de la commune de Malauzat ait émis un avis en vertu de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales ou que la commune de Malauzat ait été sollicitée par la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans en vue d'émettre un tel avis. Dans ces conditions, ce vice de procédure doit être regardé comme ayant privé les requérants, administrés de la commune de Malauzat, d'une garantie. Par suite, M. et Mme C sont fondés à soutenir que la délibération attaquée a été approuvée à l'issue d'une procédure irrégulière.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales s'agissant de la délibération de la commune de Malauzat :

13. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, le conseil municipal de la commune de Malauzat n'a émis aucun avis, ni explicite, ni implicite en application de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales. Par suite, la délibération par laquelle la commune de Malauzat aurait émis un tel avis étant dépourvue d'existence matérielle, le moyen tiré de l'irrégularité de cette délibération doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la tenue d'une conférence intercommunale préalable à l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme :

14. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale () ".

15. Il résulte de l'article L. 153-21 précité du code de l'urbanisme et des travaux parlementaires éclairant cet article que l'organisation d'une conférence intercommunale rassemblant les maires d'un établissement public intercommunal doit se tenir seulement avant l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Le moyen tiré de ce qu'aucune conférence intercommunale n'a été réunie en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit donc être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne l'information des conseillers communautaires :

16. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. " et aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ".

17. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les convocations au conseil communautaire du 30 mars 2021 étaient accompagnées d'une note de synthèse et d'annexes consultables au siège de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans ou téléchargeables sur une plateforme numérique comprenant tout le dossier relatif au plan local d'urbanisme. Par ailleurs, la note de synthèse rappelle les étapes de la procédure suivie, les objectifs poursuivis par le plan local d'urbanisme ainsi que les principales orientations du projet d'aménagement et de développement durables, fait état du sens des avis des personnes publiques associées et des modalités d'organisation de l'enquête publique, puis présente la synthèse des modifications apportées au projet au regard des observations émises au cours de l'enquête publique. Dès lors les conseillers communautaires disposaient des informations nécessaires à l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Malauzat.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de la parcelle en zone naturelle par le plan local d'urbanisme :

18. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " et selon l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

19. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, ainsi que l'ensemble des servitudes d'urbanisme, au nombre desquelles figurent les emplacements réservés nécessaires à la concrétisation de ce parti d'aménagement. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste.

20. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AK n°2, vierge de toute construction et en nature de pré, appartenant aux requérants, est située au nord-est de la commune de Malauzat. Si un ensemble de construction borde cette parcelle à l'est et au sud le long du chemin de la Ronzière, il ressort des pièces du dossier qu'elle s'ouvre à l'ouest et au nord sur deux vastes espaces dépourvus de tout bâti, classés respectivement en zone naturelle et en zone agricole. Si les requérants font valoir que leur terrain est desservi par les réseaux, cette circonstance ne crée pas un droit à l'urbanisation d'autant que le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme et exprimé dans le projet d'aménagement et de développement durables consiste à limiter les extensions de l'urbanisation sur la partie nord de la commune. Partant, la parcelle cadastrée AK n°2, qui ne saurait être regardée comme une dent creuse, présente bien le caractère d'espace naturel au sens du 3° de l'article R.151-24 du code de l'urbanisme et il ne saurait donc être retenu à l'encontre de son classement en zone naturelle une erreur manifeste d'appréciation en méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.

Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

21. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / () 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ".

22. Il résulte du point 12 du présent jugement que la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'absence d'avis du conseil municipal de la commune de Malauzat en application des dispositions de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales, lequel a eu lieu postérieurement au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, il y a lieu de surseoir à statuer et d'impartir à la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans un délai de quatre mois, à compter de la date de notification de la présente décision, aux fins de procéder aux diligences nécessaires en vue de la régularisation de la délibération du 30 mars 2021.

D E C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans du 30 mars 2021 jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la date de notification de la présente décision en vue de sa régularisation.

Article 2 : Les conclusions des parties sur lesquelles il n'est pas expressément statué par la présente décision sont réservées jusqu'à la fin de l'instance.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A C et à la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans.

Une copie sera adressée pour information à la commune de Malauzat.

Délibéré après l'audience du 25 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Courret, présidente,

M. Panighel, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2022.

La rapporteure,

L. B

La présidente,

C. COURRET La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.