Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2201557

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée le 9 mars 2022, sous le n°2201557, la société Aurel Fit et Fun, représentée par la SELARL Barok, demande au tribunal :

1°) de condamner l'État à lui verser la somme de 23 530 euros portant intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020 en réparation du préjudice que lui ont causé les mesures de restriction et fermeture décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité pour faute de l'État est engagée pour avoir méconnu le principe de précaution tel que retenu par l'article 5 de la Charte de l'environnement, l'article L. 110-1 du code de l'environnement, l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la responsabilité pour faute de l'État est engagée pour avoir méconnu les conditions de mise en œuvre du principe de précaution, telles que la proportionnalité, la non-discrimination, la cohérence avec des mesures similaires adoptées précédemment, l'analyse des coûts et bénéfices de l'action ou de l'absence d'action, le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques et la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves ;

- la responsabilité pour faute de l'État est engagée pour avoir porté atteinte au principe constitutionnel de liberté d'entreprendre et à la liberté publique de commerce et d'industrie ;

- subsidiairement, la responsabilité sans faute de l'État est engagée au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence de preuve de dépôt d'une demande indemnitaire préalable et par suite de l'existence d'une décision implicite de rejet ;

- aucun des moyens soulevés par la société Aurel Fit et Fun n'est fondé.

La procédure a été communiquée au secrétariat général du Gouvernement et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n'ont pas produit de mémoire en défense.

Par ordonnance du 1er décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 février 2024.

II. Par une requête, enregistrée le 20 juin 2022, sous le n°2203965, la société Aurel Fit et Fun, représentée par la SELARL Barok, demande au tribunal :

1°) de condamner l'État à lui verser la somme de 23 530 euros portant intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020 en réparation du préjudice que lui ont causé les mesures de restriction et fermeture décidées par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soulève les mêmes moyens que ceux exposés au soutien de la requête n°2201557.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société Aurel Fit et Fun n'est fondé.

La procédure a été communiquée au secrétariat général du Gouvernement et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n'ont pas produit de mémoire en défense.

Par ordonnance du 24 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 décembre 2023.

La procédure a été communiquée au secrétariat général du Gouvernement et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n'ont pas produit d'observations.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Charte de l'environnement ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'environnement ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020, notamment son article 8 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020, notamment son article 10 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020, notamment son article 42 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, notamment son article 42 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gros ;

- les conclusions de Mme Milbach, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n°2201557 et 2203965 présentées pour la société Aurel Fit et Fun présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. M. A, gérant de la société de fitness Aurel Fit et Fun, sous le régime de l'entrepreneur individuel, a formé auprès du Premier ministre successivement deux demandes préalables en date des 8 avril 2021 et 24 mars 2022 tendant à l'indemniser de la perte de chiffre d'affaires en 2020 et 2021 résultant des mesures de fermeture de catégories d'établissement recevant du public dont elle relève et de limitation des déplacements prises par le Gouvernement pour lutter contre l'épidémie de covid-19. Deux décisions implicites de rejet sont nées du silence gardé par le Premier ministre. Par ses requêtes, la société Aurel Fit et Fun demande au tribunal de condamner l'État à lui verser la somme de 23 530 euros en réparation du préjudice subi.

Sur le cadre du litige :

3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () / () / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, (). ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. ". Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ".

4. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus.

5. Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique précité, par des décrets des 16 et 23 mars 2020 ont procédé à la fermeture d'un grand nombre d'établissements recevant du public et interdit les déplacements, sauf pour des motifs limitativement énumérés. Ces mesures, qui visent à limiter au strict minimum les rassemblements et déplacements, ont été adoptées pour ralentir la propagation exponentielle du virus dans un contexte de saturation des structures hospitalières. Ces mesures ont été maintenues par des décrets successifs, susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020.

6. Par ailleurs, le décret n° 2020-71 du 30 mars 2020 a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'État jusqu'au 30 juin 2021.

Sur la responsabilité pour faute de l'État :

En ce qui concerne le principe de précaution :

7. Le principe de précaution, garanti par les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Il ne saurait dès lors être utilement invoqué à l'encontre des mesures de fermeture et de limitation de déplacement prises pour limiter la propagation du Covid-19, qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. En tout état de cause, ce principe, également garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne saurait utilement être invoqué à l'encontre des mesures susmentionnées dès lors qu'elles ne relèvent que du droit national. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige et l'atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie :

8. Par les dispositions citées au point 3, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation.

9. En faisant valoir que l'ensemble des mesures de police spéciale mise en œuvre par le Gouvernement n'ont pas respecté les conditions de mise en œuvre du principe de précaution, telles que la proportionnalité, la cohérence avec des mesures similaires adoptées précédemment, l'analyse des coûts et bénéfices de l'action ou de l'absence d'action, le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques et la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la société requérante, qui se prévaut également d'une atteinte à la liberté d'entreprendre ainsi qu'à la liberté du commerce et de l'industrie, doit être regardée comme contestant le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige.

10. En l'espèce, contrairement à ce qu'elle soutient, et quand bien même elle ne relève pas de cette catégorie d'établissements, la société Aurel Fit et Fun n'établit pas que la fermeture des restaurants et des commerces dits " non-essentiels " a été sans incidence sur les taux de contamination de la population entre les mois d'octobre 2020 et février 2021 alors qu'il résulte de l'instruction une corrélation entre la baisse du taux de contamination et la fermeture des établissements concernés. De même, si elle fait état d'une baisse de son chiffre d'affaires, et d'une manière générale de celui de l'ensemble des restaurants et débits de boisson, elle n'intègre pas les aides financières mentionnées au point 6 mises en place par le Gouvernement. Dans ces conditions, eu égard aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été adoptées les mesures en litige caractérisées par une augmentation rapide de la circulation du virus, une possible saturation, à brève échéance, des structures hospitalières à l'échelle nationale, ainsi qu'à leur caractère circonscrit dans le temps, l'interdiction de déplacement et la fermeture des établissements recevant du public à l'exception de ceux qui fournissent des biens et services de première nécessité à l'échelle de l'ensemble du territoire national présentaient au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi, à la date à laquelle elles ont été édictées, un caractère adapté, nécessaire et proportionné et ne présentaient pas en revanche, un caractère disproportionné, au droit à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre, malgré l'atteinte portée au droit de propriété.

En ce qui concerne le principe d'égalité et de non-discrimination :

11. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

12. Si, toujours au titre des conditions de mise en œuvre du principe de précaution, la société Aurel Fit et Fun se prévaut de ce que les principes d'égalité et de non-discrimination ont été méconnus au regard de la décision de maintenir la fermeture des restaurants, contrairement aux cantines scolaires, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les mesures en litige seraient constitutives d'une atteinte aux principes d'égalité et de non-discrimination dès lors qu'en tant qu'entreprise de fitness elle n'est pas dans une situation analogue à celle des restaurants ordinaires, a fortiori des cantines scolaires, au regard de la nécessité de garantir la continuité de la vie de la Nation, notamment de permettre la fourniture de repas et de services essentiels à la population.

Sur la responsabilité sans faute :

13. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, les sociétés exploitant un commerce dont la fermeture a été ordonnée dans le cadre de la mise en œuvre des mesures de protection de la population contre l'épidémie de covid-19, sont fondées à demander l'indemnisation des dommages qu'elles ont subis de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, ils revêtent un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardés comme une charge incombant normalement aux intéressés.

14. La société requérante se prévaut d'une rupture d'égalité devant les charges publiques au motif que les décrets successifs ordonnant la fermeture des commerces, bars et restaurants pour lutter contre l'épidémie de covid-19 ont été pris par le Gouvernement alors que le reste de la population a bénéficié de l'assouplissement des mesures de police administrative et que certains commerces n'ont pas été contraints de fermer.

15. Toutefois, dès lors que l'ensemble des établissements recevant du public relevant de leur catégorie, ont été régis par les dispositions du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, puis par celles des décrets des 11 mai 2020, 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020, 29 octobre 2020 et 1er juin 2021 et étaient donc concernés, en raison de la nature de leur activité, par les mesures de fermeture administratives critiquées, la société Aurel Fit et Fun n'établit pas avoir subi un préjudice spécial. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le caractère de gravité du préjudice, la société Aurel Fit et Fun n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus covid-19.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense dans la requête n°2201557, la société Aurel Fit et Fun n'est pas fondée à demander la condamnation de l'État à lui verser la somme de 23 530 euros en réparation des préjudices subis par son établissement du fait des mesures de fermeture et de limitation des déplacements décidées par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire liée au covid-19.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Aurel Fit et Fun au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: Les requêtes de la société Aurel Fit et Fun sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Aurel Fit et Fun, au secrétariat général du Gouvernement, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités

Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Carrier, président,

M. Gros, premier conseiller,

Mme Klipfel, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2024.

Le rapporteur,

T. GROS

Le président,

C. CARRIERLe greffier,

P. HAAG

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

Nos 2201557