Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2008415

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 novembre 2020, 6 et 28 octobre 2021, M. C B, représenté par Me Laumet, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 3 avril 2020 par lequel le préfet de l'Ain a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles " mouvements de terrain, crues torrentielles et ruissellements sur versant " sur la commune de Valserhône, ensemble la décision du 1er octobre 2020 de rejet de son recours gracieux ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant que le plan approuvé classe la parcelle cadastrée section E42 en zone rouge et en tant que les dispositions du règlement applicables en zones rouges indicées g et f et en zone bleue indicée g interdisent toute " excavation " et " épandage d'eau ", ensemble la décision de rejet du recours gracieux dans cette mesure ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, d'une part, d'ordonner une expertise judiciaire aux fins de recenser et décrire les risques naturels existants sur les parcelles cadastrées section E41 et E42 et déterminer le classement adapté à ce terrain, d'autre part, de demander à la préfète d'apporter les précisions chiffrées réglementant les interdictions d'excavation et épandage d'eau en zones rouges indicées g et f et en zone bleue indicée g ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure, les modalités de concertation définies par l'arrêté du 10 juin 2016 n'ayant pas été respectées ; ces irrégularités ont nui à l'information complète du public ;

- le rapport de présentation du plan de prévention des risques naturels (PPRN) en litige est entaché d'inexactitudes matérielles des faits s'agissant du glissement de terrain survenu rue Marthe Perrin, l'évènement n'étant plus en cours et les cause anthropiques de ce glissement n'étant pas mentionnées ;

- le classement de ses parcelles en secteur G3 " aléas forts " de la carte des aléas est entaché d'erreur de droit dès lors que son terrain ne répond pas aux critères caractérisant ce secteur ;

- le classement de ses parcelles en zone rouge est entaché d'erreur de droit dès lors que le terrain en cause présente les caractéristiques définies par le règlement du PPRN en litige pour la zone bleue ;

- le classement des parcelles E41 et E42 en zone rouge est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le zonage retenu constitue une rupture d'égalité des citoyens devant la loi ;

- les dispositions du règlement applicables en zones rouges indicées g et f et en zone bleue indicée g, qui interdisent toute " excavation " et " épandage d'eau " sans définir ces notions, sont entachées d'erreur de droit ;

- le rejet de son recours gracieux est entaché d'erreur de droit dans l'application de l'article L. 411-4 du code des relations entre le public et l'administration, à défaut d'avoir pris en compte l'étude de la société AMOGEO réalisée le 1er mai 2020.

Par un mémoire enregistré le 4 août 2021, la préfète de l'Ain conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Par ordonnance du 12 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 novembre 2021 à 16 h 30.

Vu l'arrêté attaqué et les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique,

- et les observations de Me Laumet, représentant M. B, requérant, ainsi que ce dernier.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet de l'Ain a approuvé, par arrêté du 3 avril 2020, la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles " mouvements de terrain, crues torrentielles et ruissellements sur versant " sur la commune de Valserhône. M. B demande, à titre principal, d'annuler cet arrêté ainsi que la décision du 1er octobre 2020 de rejet de son recours gracieux, à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cet arrêté, ensemble la décision de rejet du recours gracieux dans cette mesure, au besoin en ordonnant avant dire droit une expertise judiciaire et une mesure d'instruction.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". En vertu de l'article R. 562-1 de ce code : " L'établissement des plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés aux articles L. 562-1 à L. 562-9 est prescrit par arrêté du préfet. / () ". L'article R. 562-2 de ce code, dans sa version alors applicable, prévoit que : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles () définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / () ".

3. Il résulte des dispositions citées précédemment qu'il appartient au préfet de fixer, dans l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles, les modalités de l'association des collectivités territoriales et de leurs groupements à l'élaboration de ce plan ainsi que de la concertation avec le public. Dans tous les cas, cette association ou cette concertation doit porter sur la nature et les options essentielles du projet de plan avant qu'il ne soit arrêté.

4. Par arrêté du 10 juin 2016 prescrivant l'élaboration de la révision du plan de prévention litigieux, le préfet de l'Ain a prévu, s'agissant de la concertation avec le public, la tenue d'une réunion publique de présentation du projet de dossier avant enquête publique, sur proposition ou avec l'accord des élus communaux, ainsi que la mise en ligne, sur le site internet de l'Etat dans l'Ain, du projet de dossier soumis à l'enquête publique pendant la durée de celle-ci.

5. Si le bilan de la concertation indique que " la carte des enjeux et de la grille de zonage sont validées par courrier en date du 20 novembre 2018 ", cette précision a seulement pour objet d'indiquer que la réunion technique du 18 octobre 2018 avec la commune de Bellegarde-sur-Valserine a permis d'obtenir l'accord des services de la ville, associés au projet de révision du PPRN en litige, sur les cartes envisagées. L'expression par ces services de leur position n'empêchant pas des modifications ultérieures du projet de plan lors de la concertation avec le public, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le projet de révision a été arrêté dès la réunion technique du 18 octobre 2018, avant cette concertation.

6. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'une réunion publique s'est tenue le 2 décembre 2019, soit dix jours avant l'ouverture de l'enquête publique le 10 décembre 2019. Si le site internet de la préfecture de l'Ain comportait un document de présentation de cette réunion indiquant que la concertation avec le public serait réalisée " auprès de la population, avec un registre de concertation lors de l'enquête publique ", cette mention avait seulement pour objet d'informer la population, participant à cette réunion préalable à l'ouverture de l'enquête publique, de ce que la concertation continuerait durant l'enquête publique au moyen d'un registre. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le préfet a confondu " concertation " et " enquête publique ". En outre, alors que la préfète souligne que le public a été invité à participer à la réunion du 2 décembre 2019 par une campagne de communication composée d'un article publié sur le site internet des services de l'Etat le 18 novembre 2019 et relayé sur le site internet de Valserhône, un communiqué de presse émis le 26 novembre 2019, ainsi que par des affiches apposées sur le territoire communal le 18 novembre 2019, le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir une insuffisante information du public quant à la tenue de cette réunion, laquelle ne peut pas davantage se déduire de la faible participation de la population à ladite réunion. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est pas contesté qu'a bien été mis en ligne, sur le site internet de l'État dans l'Ain (www.ain.gouv.fr), le projet de dossier soumis à l'enquête publique pendant la durée de celle-ci, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la concertation avec le public n'a pas été conforme aux modalités définies par l'arrêté du 10 juin 2016.

7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 562-3 du code de l'environnement doit être écarté, de même, en tout état de cause, que celui tiré de la méconnaissance de l'article 6 paragraphe 4 de la convention d'Aarhus.

8. En deuxième lieu, le rapport de présentation du PPRN précise, s'agissant de la qualification de l'aléa, que l'aléa fort (G3) présentent les caractéristiques suivantes : " • Glissements et/ou coulées de boue actifs dans toutes pentes avec nombreux indices de mouvements (niches d'arrachement, fissures, bourrelets, arbres basculés, rétention d'eau dans les contre-pentes, traces d'humidité) et dégâts au bâti et/ou aux axes de communications. / • Zones de terrain meuble, peu cohérent et de fortes pentes présentant des traces d'instabilités nombreuses. / • Auréole de sécurité autour de ces glissements et/ou coulées de boue. : • Zone d'épandage des coulées de boue. : • Glissements anciens ayant entraîné de fortes perturbations du terrain. / • Berges des torrents encaissés qui peuvent être le lieu d'instabilités de terrain lors des crues ".

9. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte informative des mouvements de terrain du cabinet d'Ingénierie des Mouvements de Sol et des Risques Naturels (IMSRN) établie en janvier 2017, que la propriété du requérant se situe au-dessus des rives du Rhône, sur un versant ayant connu des glissements de terrains en 1988, 1989, 1995 et 2015 notamment. La préfète souligne à cet égard, sans être sérieusement contestée, que, dans le secteur concerné, les phénomènes naturels de mouvements de terrain, dus à la structure géologique, aux fortes pentes caractérisant le secteur et aux résurgences présentes sur ce versant sud du Grand Crêt d'Eau, sont récurrents. Il est d'ailleurs constant que, postérieurement à l'établissement de cette carte réalisée sur la base de données objectives telles que les phénomènes naturels antérieurs, un glissement de terrain a eu lieu au cours du mois de janvier 2018 sur le même versant, dans le secteur de la Serme déjà identifié par la carte IMSRN comme un secteur d'instabilité en janvier 2017, créant des désordres sur certaines bâtisses voisines des parcelles en litige, ainsi que sur la voie publique desservant la propriété du requérant. Si ce dernier soutient que ce glissement, qualifié de catastrophe naturelle par arrêté du 22 octobre 2018, a une cause anthropique de sorte que l'instabilité du terrain se limiterait à un secteur restreint n'incluant pas son tènement, il n'établit pas ses allégations en se bornant à renvoyer aux extraits de l'étude du bureau GéoArve indiquant, certes que le tènement objet du glissement a servi de dépôt de matériaux, mais relevant également que l'élément déclencheur et moteur du phénomène est la mise en charge de l'eau circulant à la base de la couverture morainique, en précisant que " cette mise en charge est imputable principalement aux fortes pluies essuyées dernièrement et dans une moindre mesure au poids des remblais récemment apportés. ". Le requérant ne peut en outre se prévaloir des travaux réalisés par les propriétaires du terrain affecté par le glissement de janvier 2018, dont il n'est pas démontré qu'ils auraient eu pour effet de stabiliser, non pas seulement leur terrain, mais l'ensemble de la zone. Enfin, l'étude géotechnique de la société AMOGEO rendue le 1er mai 2020 dont se prévaut M. B constate une absence de trace de déstabilisation seulement au droit de sa maison et relève la sensibilité globale du versant concerné, sujet aux glissements de terrain. Ainsi, bien que plus récente et réalisée au moyen de sondages sur site, cette étude ne conclut à la stabilité sur le long terme du terrain qu'en ce qui concerne le tènement de M. B et ne suffit ainsi pas à remettre en cause l'étude de la société IMSRN menée en 2016, fondée sur les évènements d'origine naturelle déjà survenus dans le secteur, sur la base de laquelle a été établie la carte des aléas du PPRN attaqué. Or, la circonstance que ce tènement, composé des parcelles E41 et E42, présente une stabilité sur le long terme, laquelle ne saurait permettre de regarder le terrain en cause comme protégé des glissements susceptibles de survenir sur les terrains environnants, ne suffit pas à le soustraire à l'aléa fort de glissement de terrain, une approche globale du risque devant être adoptée, notamment en raison de la marge d'incertitude s'attachant nécessairement à la détermination de la zone à risque. Dès lors, en estimant que les parcelles de M. B relèvent d'un secteur se caractérisant par un aléa fort de glissement de terrain, le préfet n'a commis aucune erreur quant aux critères de qualification de cet aléa définis par le règlement du plan attaqué.

10. En troisième lieu, la partie du règlement du PPRN relative aux mouvements de terrains - glissement et affaissement - prévoit que : " Le zonage rouge correspond aux secteurs d'aléa fort (G3) de la carte des aléas ainsi qu'aux secteurs d'aléa moyen (F2 et G2) et faible (G1) sans enjeux d'urbanisme ou d'aménagement. / Les espaces naturels ou agricoles soumis aux aléas (quelle que soit leur intensité) sont donc classés en zone rouge. Leur urbanisation reviendrait par effet cumulatif à aggraver les risques ou à en provoquer de nouveaux, notamment dans les zones urbanisées déjà exposées ", et que : " Le zonage bleu correspond aux espaces urbanisés et à l'habitat isolé situés dans les secteurs d'aléa moyen (F2 et G2) et faible (G1) de la carte des aléas. / De plus, en aléa faible glissement de terrain, les secteurs classés à urbaniser et les terrains desservis par les réseaux en limite des secteurs urbanisés peuvent faire l'objet d'un classement en zone bleue. La sensibilité aux aléas et l'historique des lieux est pris en compte, afin de ne pas aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux, notamment dans les zones urbanisées déjà exposées ".

11. Il résulte de ce qui a été exposé au point 9 que le terrain du requérant se situe sur un secteur d'aléa fort (G3). Dès lors, il présente les caractéristiques de la zone rouge définie par le règlement du PPRN en cause, alors même qu'une partie du tènement, classée en zone Nh, ne présente aucun enjeu d'urbanisme ou d'aménagement. Le moyen tiré de l'erreur de droit commise dans le classement du terrain de M. B, au regard des caractéristiques définies par le règlement du PPRN en litige pour la zone bleue, doit, par suite, être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (). II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures ".

13. Il résulte de ces dispositions que le contenu des PPRN, et notamment les interdictions de construire qu'ils peuvent prévoir, résulte du croisement des données relatives aux niveaux d'aléas observés pour un risque naturel défini avec les enjeux existants, qu'ils soient humains, environnementaux ou économiques, et que la distinction dans les PPRN entre les zones constructibles et les zones inconstructibles n'est pas exclusivement dépendante de l'intensité du risque observé.

14. Comme exposé au point 9, le préfet de l'Ain a légalement pu estimer que les parcelles de M. B relèvent d'un secteur se caractérisant par un aléa fort de glissement de terrain. Si, pour critiquer le classement de son terrain en zone rouge, le requérant se prévaut, en plus des éléments déjà analysés au point 9, du rapport du commissaire enquêteur indiquant qu'un classement des parcelles E41 et E42 en zone bleue (Bg), comparable à celui du quartier de Coupy, pourrait être envisagé, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, dont l'avis ne lie par l'autorité compétente, a conditionné cette position à la confirmation de l'ampleur de l'aléa par une étude complémentaire. En l'absence d'autre étude que celle du bureau AMOGEO dont, comme indiqué précédemment, l'expertise n'a porté que sur la stabilité du tènement du requérant, le commissaire enquêteur ne peut ainsi être regardé comme ayant proposé de classer en zone bleue le tènement de M. B. Par suite, et eu égard à ce qui a été exposé au point 9, les éléments apportés par le requérant ne permettent pas, compte tenu de la marge d'incertitude qui s'attache nécessairement à la détermination des zones à risques, de caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation de la zone rouge du PPRN qui couvre le tènement de M. B.

15. En cinquième lieu, la cause anthropique du glissement de terrain survenu en janvier 2018 dans le voisinage du terrain appartenant à M. B n'étant pas établie, comme cela a été indiqué au point 9, le requérant ne peut se prévaloir d'aucune erreur de fait à cet égard. En outre, il résulte de ce qui a été exposé précédemment que la circonstance que le glissement de terrain de janvier 2018 ne serait plus en cours est sans incidence sur le classement du terrain du requérant en zone rouge. L'erreur de fait invoquée sur ce point, à la supposée établie, est donc sans incidence sur la légalité de l'acte attaqué.

16. En sixième lieu, le classement en zone rouge des parcelles en litige ne reposant pas sur une appréciation manifestement erronée, le requérant ne peut utilement faire valoir que des parcelles voisines, situées au droit de la route Marthe Perrin affectée par le glissement de terrain survenu en janvier 2018, auraient été classées en zone bleue. Par suite, le moyen tiré d'une rupture d'égalité doit être écarté.

17. En septième lieu, le règlement du PPRN en litige prévoit, pour les zones rouges et bleues indicées g et f, que sont interdits " les travaux de remblaiement, d'excavation et d'affouillement, l'épandage d'eau à la surface du sol ou son infiltration, sans étude géotechnique préalable ".

18. Contrairement à ce que fait valoir le requérant, en l'absence de définition, par le règlement du plan attaqué, des termes " excavation " et " épandage d'eau ", le document doit être appliqué en donnant à ces derniers leur sens courant, sans condition quantitative de seuil ou plafond de volume ou de surface. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur de droit dont seraient entachées les dispositions du règlement des zones rouges indicées g et f et de la zone bleue indicée g ne peut qu'être écarté.

19. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 411-4 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration se prononce sur le recours formé à l'encontre d'une décision créatrice de droits sur le fondement de la situation de fait et de droit prévalant à la date de cette décision. En cas de recours formé contre une décision non créatrice de droits, elle se fonde sur la situation de fait et de droit prévalant à la date à laquelle elle statue sur le recours. "

20. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la préfète de l'Ain n'aurait pas pris en compte, pour examiner le recours gracieux formé par M. B, l'étude de la société AMOGEO réalisée le 1er mai 2020. A cet égard, la circonstance que la préfète ait choisi de fonder sa décision de rejet du recours gracieux sur l'étude de la société IMSRN plutôt que sur celle de la société AMOGEO ne saurait permettre d'établir l'absence d'analyse et de prise en compte de ce dernier document. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit ainsi, et en tout état de cause, être écarté.

21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de M. B doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise ni de diligenter la mesure d'instruction sollicitées. Par voie de conséquence, les conclusions du requérant, partie perdante, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la préfète de l'Ain.

Délibéré après l'audience du 3 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Karen Mège Teillard, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète de l'Ardèche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,