Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2203793

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 mai et 28 novembre 2022, l'association La Ligue des droits de l'homme, représentée par l'AARPI Andotte Avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain ;

2°) d'annuler la délibération du 30 juin 2022 par laquelle la commission permanente du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes a modifié l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain ;

3°) de mettre à la charge de la région Auvergne-Rhône-Alpes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation partielle de la délibération du conseil régional du 17 mars 2022 n'ont pas perdu leur objet, dès lors qu'il n'est pas établi que le contrat d'engagement républicain, tel qu'approuvé par cette délibération, ait été effectivement et régulièrement modifié et qu'en tout état de cause, la délibération du conseil régional du 17 mars 2022, en tant qu'elle approuve le contrat d'engagement républicain, a produit des effets avant l'intervention de la délibération de la commission permanente du 30 juin 2022 ;

- elle justifie d'un intérêt à agir, dès lors, d'une part, que les délibérations attaquées ont des implications dans le domaine des libertés publiques qui excèdent les seules circonstances locales et, d'autre part, que ses sections de la région Auvergne-Rhône-Alpes sont susceptibles d'être signataires du contrat d'engagement républicain tel qu'il résulte des délibérations attaquées ;

- la délibération du conseil régional du 17 mars 2022 est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il n'est pas établi que le quorum était atteint ;

- la version du contrat d'engagement républicain soumise à l'approbation des conseillers régionaux lors de la séance du 17 mars 2022 ne correspond pas à celle transmise au représentant de l'Etat, sans que la région Auvergne-Rhône-Alpes n'établisse que cette divergence résulterait d'un amendement voté en séance ;

- la région Auvergne-Rhône-Alpes n'est pas compétente pour étendre le champ d'application du contrat d'engagement républicain tel que prévu par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 et le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, ni pour y ajouter des obligations autres que celles imposées par ces textes ;

- le contrat d'engagement républicain approuvé par la délibération du conseil régional du 17 mars 2022 méconnaît la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 et le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 en tant qu'il concerne tous les bénéficiaires de subventions régionales, et non les seules associations et fondations ;

- en prévoyant que le bénéficiaire interdit les tenues traduisant une quelconque forme de prosélytisme religieux dans les équipements publics, le contrat d'engagement républicain, tel qu'approuvé par la délibération du conseil régional du 17 mars 2022, porte une atteinte excessive à la liberté de conscience, à la liberté d'expression et à la liberté de culte et méconnaît le principe de laïcité ; il méconnaît, à tout le moins, le principe de légalité des délits et des peines, l'exigence de prévisibilité de la norme et l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme ; il méconnaît la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 et le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, lequel mentionne seulement l'interdiction des actes de prosélytisme abusif exercé notamment sous la contrainte, la menace ou la pression ;

- en prévoyant que le bénéficiaire s'engage à respecter tous les représentants de la République, le contrat d'engagement républicain, tel qu'approuvé par la délibération du conseil régional du 17 mars 2022, porte une atteinte excessive à la liberté d'expression ; il méconnaît la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 et le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, qui ne comportent pas une telle obligation ;

- la commission permanente n'était pas compétente pour modifier, par la délibération du 30 juin 2022, les termes du contrat d'engagement républicain approuvé par le conseil régional le 17 mars 2022 ;

- la modification de l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain, tendant à interdire au bénéficiaire, lorsqu'il gère un service public, d'adapter la règle commune pour satisfaire des revendications de nature religieuse, approuvée par la délibération de la commission permanente du 30 juin 2022, méconnaît le principe de laïcité et porte une atteinte excessive à la liberté de culte ; elle méconnaît également le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, qui ne comporte par une telle interdiction.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 octobre 2022 et 1er juin 2023, la région Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par Me Petit, conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation partielle de la délibération du 17 mars 2022 et au rejet du surplus des conclusions de la requête, à titre subsidiaire, au rejet de l'ensemble des conclusions de la requête et, en tout état de cause, à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'association La Ligue des droits de l'homme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation partielle de la délibération du conseil régional du 17 mars 2022 ont perdu leur objet, dès lors que les termes de l'engagement n°1 ont été modifiés par la délibération du 30 juin 2022 ;

- les conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission permanente du 30 juin 2022 sont irrecevables, dès lors qu'elles ne présentent pas un lien suffisant avec celles dirigées contre la délibération du conseil régional du 17 mars 2022 présentées initialement ;

- l'association requérante, dont l'objet statutaire est extrêmement vaste, ne justifie pas d'un intérêt à demander l'annulation des délibérations attaquées ;

- les moyens présentés par l'association requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 novembre 2023.

Par une lettre du 11 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission permanente du 30 juin 2022, présentées après l'expiration du délai de recours contentieux.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 pris pour l'application de l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et approuvant le contrat d'engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d'un agrément de l'Etat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gros, première conseillère,

- les conclusions de Mme Tocut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Petit, représentant la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Une note en délibéré présentée pour l'association La Ligue des droits de l'homme a été enregistrée le 9 juillet 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a inséré dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations un article 10-1, qui subordonne, pour les associations et fondations, le bénéfice de subventions publiques à un ensemble de conditions qualifié de " contrat d'engagement républicain ". Par une délibération du 17 mars 2022, le conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes a, notamment, approuvé le contrat d'engagement républicain qui sera demandé lors du dépôt d'une demande de subvention auprès de la région, dont le contenu diffère du contrat d'engagement républicain approuvé par l'article 1er du décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, et donné délégation à sa commission permanente pour faire évoluer ce document. Par une délibération du 30 juin 2022, la commission permanente a modifié la troisième phrase de l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain approuvé le 17 mars 2022. Dans le dernier état de ses écritures, l'association La Ligue des droits de l'homme demande au tribunal d'annuler la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain ainsi que la délibération du 30 juin 2022 par laquelle sa commission permanente a modifié l'engagement n°1 de ce contrat.

Sur les conclusions tendant à l'annulation partielle de la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 :

En ce qui concerne l'exception de non-lieu à statuer soulevée par la région Auvergne-Rhône-Alpes :

2. Par sa délibération du 30 juin 2022, la commission permanente a modifié la troisième phrase de l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain approuvé par la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022. Toutefois, aucun élément des débats ne permet de considérer que l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain, dans sa version approuvée le 17 mars 2022, n'aurait produit aucun effet avant la modification opérée par la délibération du 30 juin 2022. Dans ces conditions, les conclusions de l'association requérante tendant à l'annulation de la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 n'ont pas, même partiellement, perdu leur objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer soulevée par la région Auvergne-Rhône-Alpes doit être écartée.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la région Auvergne-Rhône-Alpes :

3. Si, en principe, le fait qu'une décision administrative ait un champ d'application territorial fait obstacle à ce qu'une association ayant un ressort national justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour en demander l'annulation, il peut en aller autrement lorsque la décision soulève, en raison de ses implications, notamment dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales.

4. La décision du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes d'exiger des bénéficiaires de subventions de la région la souscription d'un contrat d'engagement républicain dont l'engagement n°1 comporte une obligation non prévue par le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, tenant à l'interdiction, par le bénéficiaire de la subvention, du " port de tenues vestimentaires traduisant une quelconque forme de prosélytisme religieux dans un espace public, à l'exception des représentants des cultes ", soulève des questions qui excèdent les seules circonstances locales en raison de ses implications dans le domaine des libertés publiques. Dès lors, alors même qu'elle présente un champ d'action national, l'association La Ligue des droits de l'homme, qui, aux termes de ses statuts, s'est notamment donnée pour objet de défendre les principes énoncés dans les Déclarations des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de combattre " l'injustice, l'illégalité, l'arbitraire, l'intolérance, toute forme de racisme et de discrimination () et plus généralement toute atteinte au principe fondamental d'égalité entre les êtres humains ", justifie d'un intérêt à agir. La région Auvergne-Rhône-Alpes n'est, par suite, pas fondée à soutenir que l'association requérante ne serait pas recevable à demander l'annulation de la délibération de son conseil régional du 17 mars 2022 en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain.

En ce qui concerne la légalité de la délibération attaquée :

5. Aux termes de l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 visée ci-dessus : " Toute association ou fondation qui sollicite l'octroi d'une subvention au sens de l'article 9-1 auprès d'une autorité administrative ou d'un organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial s'engage, par la souscription d'un contrat d'engagement républicain : / 1° A respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l'article 2 de la Constitution ; / 2° A ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ; / 3° A s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public. () Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article. ".

6. Le législateur a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat la détermination des modalités d'application de l'article 10-1 précité de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. Le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 pris pour l'application de ces dispositions fixe, ainsi, le contenu du contrat d'engagement républicain, reproduit en annexe et approuvé par l'article 1er, ainsi que ses modalités de souscription et les conditions de retrait des subventions. Dans ces conditions, ainsi que le fait valoir l'association La Ligue des droits de l'homme, le conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes n'était pas compétent pour adapter le contenu de ce contrat, qui est entièrement déterminé par le décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, notamment en ajoutant, au sein de l'engagement n°1, une obligation non prévue par ce décret, relative à l'interdiction, par le bénéficiaire de la subvention, du " port de tenues vestimentaires traduisant une quelconque forme de prosélytisme religieux dans un espace public, à l'exception des représentants des cultes ".

7. Il résulte de ce qui précède que l'association La Ligue des droits de l'Homme est fondée à demander l'annulation de la délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés à son encontre.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission permanente du 30 juin 2022 :

8. Aux termes de l'article L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales : " I. - Les actes pris par les autorités régionales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 4141-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans la région prévue par cet article. / Le président du conseil régional peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d'un acte. / () III.-Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. () ". Aux termes de l'article L. 4142-2 de ce code : " I.-Sont transmis au représentant de l'Etat dans la région, dans les conditions prévues au II : / 1° Les délibérations du conseil régional ou les décisions prises par la commission permanente par délégation du conseil régional à l'exception des délibérations relatives aux taux de promotion pour l'avancement de grade des fonctionnaires, à l'affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion ainsi qu'aux conventions portant sur les missions supplémentaires à caractère facultatif confiées aux centres de gestion ; () ". Aux termes de l'article R. 4141-2 du même code : " I. ' Les actes publiés sous forme électronique sont mis à la disposition du public sur le site internet de la région dans leur intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions propres à en assurer la conservation, à en garantir l'intégrité et à en effectuer le téléchargement. / La version électronique de ces actes comporte la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de leur auteur ainsi que la date de mise en ligne de l'acte sur le site internet de la région. La durée de publicité de l'acte ne peut pas être inférieure à deux mois. () ".

9. La délibération de la commission permanente du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 30 juin 2022 modifiant l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain approuvé le 17 mars 2022 a été mise à la disposition du public sur le site Internet de la région Auvergne-Rhône-Alpes le 21 juillet 2022 et transmise au représentant de l'Etat dans la région le même jour. Le délai de recours contentieux ouvert à son encontre a, ainsi, commencé à courir le 22 juillet 2022. Dès lors, les conclusions de l'association La Ligue des droits de l'homme tendant à l'annulation de cette délibération, présentées, pour la première fois, dans son mémoire enregistré le 28 novembre 2022, sont tardives et doivent, par suite, être rejetées comme irrecevables.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association La Ligue des droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la région Auvergne-Rhône-Alpes demande au titre de ses frais d'instance. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de cette collectivité le versement à l'association requérante d'une somme de 1 500 euros à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes du 17 mars 2022 est annulée en tant qu'elle approuve l'engagement n°1 du contrat d'engagement républicain.

Article 2 : La région Auvergne-Rhône-Alpes versera à l'association La Ligue des droits de l'homme la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association La Ligue des droits de l'homme est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la région Auvergne-Rhône-Alpes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association La Ligue des droits de l'homme et à la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 8 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

Mme Rizzato, première conseillère,

Mme Gros, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet 2024.

La rapporteure,

R. Gros

Le président,

M. Clément La greffière,

T. Andujar

La République mande et ordonne à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,