Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2204209

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 juin 2022 et un mémoire enregistré le 31 janvier 2024, l'association France nature environnement Auvergne-Rhône-Alpes et le collectif pour la narse de Nouvialle, représentés par Me Terrasse, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 décembre 2021 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a approuvé le schéma régional des carrières et ses annexes ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros par application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'évaluation environnementale souffre de plusieurs insuffisances ;

- le schéma régional des carrières contesté ne contient pas de mesures suffisantes tendant à éviter, réduire, ou le cas échéant compenser les atteintes portées à l'environnement ;

- les gisements de diatomite ont irrégulièrement été qualifiés de gisements d'intérêt national ;

- les dispositions des articles L. 110-1-1 et suivants du code de l'environnement ont été méconnues.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2023, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas susceptibles de prospérer.

La clôture de l'instruction est intervenue en dernier lieu le 4 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Allais,

- les conclusions de Mme A,

- et les observations de Me Rover, avocate des associations requérantes.

Considérant ce qui suit :

1. L'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes et le collectif pour la narse de Nouvialle ont saisi le tribunal administratif d'une requête par laquelle elles demandent l'annulation de l'arrêté du 8 décembre 2021 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a approuvé le schéma régional des carrières et ses annexes, et la décision du 30 mars 2022 par laquelle leur recours gracieux a été rejeté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes du II de l'article L. 122-4 du code de l'environnement : " II. Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; 2° Les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4 ". Selon l'article L. 122-6 de ce code : " L'évaluation environnementale comporte l'établissement d'un rapport qui identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du programme sur l'environnement ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ou du programme. Ce rapport présente les mesures prévues pour éviter les incidences négatives notables que l'application du plan ou du programme peut entraîner sur l'environnement, les mesures prévues pour réduire celles qui ne peuvent être évitées et les mesures prévues pour compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites. Il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, le projet a été retenu. Il définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du plan ou du programme sur l'environnement afin d'identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées. / Le rapport sur les incidences environnementales contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le plan ou le programme, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres plans ou programmes relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Et selon l'article R. 122-20 du même code, dans sa version applicable : " I. L'évaluation environnementale est proportionnée à l'importance du plan, schéma, programme et autre document de planification, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / II. Le rapport environnemental, qui rend compte de la démarche d'évaluation environnementale, comprend un résumé non technique des informations prévues ci-dessous : 1° Une présentation générale indiquant, de manière résumée, les objectifs du plan, schéma, programme ou document de planification et son contenu, son articulation avec d'autres plans, schémas, programmes ou documents de planification et, le cas échéant, si ces derniers ont fait, feront ou pourront eux-mêmes faire l'objet d'une évaluation environnementale ; 2° Une description de l'état initial de l'environnement sur le territoire concerné, les perspectives de son évolution probable si le plan, schéma, programme ou document de planification n'est pas mis en œuvre, les principaux enjeux environnementaux de la zone dans laquelle s'appliquera le plan, schéma, programme ou document de planification et les caractéristiques environnementales des zones qui sont susceptibles d'être touchées par la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou document de planification. Lorsque l'échelle du plan, schéma, programme ou document de planification le permet, les zonages environnementaux existants sont identifiés ; 3° Les solutions de substitution raisonnables permettant de répondre à l'objet du plan, schéma, programme ou document de planification dans son champ d'application territorial. Chaque hypothèse fait mention des avantages et inconvénients qu'elle présente, notamment au regard des 1° et 2° ; 4° L'exposé des motifs pour lesquels le projet de plan, schéma, programme ou document de planification a été retenu notamment au regard des objectifs de protection de l'environnement ; 5° L'exposé : a) Des effets notables probables de la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement, et notamment, s'il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages. / Les effets notables probables sur l'environnement sont regardés en fonction de leur caractère positif ou négatif, direct ou indirect, temporaire ou permanent, à court, moyen ou long terme ou encore en fonction de l'incidence née du cumul de ces effets. Ils prennent en compte les effets cumulés du plan, schéma, programme avec d'autres plans, schémas, programmes ou documents de planification ou projets de plans, schémas, programmes ou documents de planification connus ; b) De l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 ; 6° La présentation successive des mesures prises pour : a) Eviter les incidences négatives sur l'environnement du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement et la santé humaine ; b) Réduire l'impact des incidences mentionnées au a ci-dessus n'ayant pu être évitées ; c) Compenser, lorsque cela est possible, les incidences négatives notables du plan, schéma, programme ou document de planification sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, la personne publique responsable justifie cette impossibilité. / Les mesures prises au titre du b du 5° sont identifiées de manière particulière. 7° La présentation des critères, indicateurs et modalités-y compris les échéances-retenus : a) Pour vérifier, après l'adoption du plan, schéma, programme ou document de planification, la correcte appréciation des effets défavorables identifiés au 5° et le caractère adéquat des mesures prises au titre du 6° ; b) Pour identifier, après l'adoption du plan, schéma, programme ou document de planification, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et permettre, si nécessaire, l'intervention de mesures appropriées ; 8° Une présentation des méthodes utilisées pour établir le rapport sur les incidences environnementales et, lorsque plusieurs méthodes sont disponibles, une explication des raisons ayant conduit au choix opéré ; 9° Le cas échéant, l'avis émis par l'Etat membre de l'Union européenne consulté conformément aux dispositions de l'article L. 122-9 du présent code ". Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

3. Tout d'abord, l'état initial de l'environnement a été réalisé dans l'évaluation environnementale au regard des milieux physique, naturel et " paysage, humain ", afin d'identifier des enjeux servant de base à l'analyse des incidences du schéma régional des carrières sur l'environnement. L'évaluation environnementale détaille, de plus, précisément et longuement chacun des milieux et enjeux associés. Enfin, elle précise les principes selon lesquels ont été identifiées les zones à enjeux rédhibitoires, majeurs et forts. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la présentation de l'état initial de l'environnement serait insuffisante et les critères de hiérarchisation des enjeux environnement insuffisamment justifiés.

4. Ensuite, l'étude d'impact consacre une partie aux " solutions de substitution raisonnables et [à l'] l'exposé des motifs pour lesquels le schéma [a été] retenu ", destinée à justifier les choix opérés. De même, les scénarios envisagés y sont décrits et analysés. Les requérantes ne sont donc pas davantage fondées à soutenir que l'évaluation environnementale serait insuffisante en l'absence de recherche de solutions de substitution pertinentes.

5. Enfin, cette étude d'impact consacre une partie dédiée aux effets probables du schéma régional des carrières sur l'environnement et la santé humaine, et un point particulier aux incidences sur les sites Natura 2000. Y figure une analyse appréhendant les incidences positives et négatives globales des choix opérés en matière d'approvisionnement et de préservation du patrimoine environnemental sur le réseau Natura 2000, sans que le schéma, eu égard à sa portée, ait à analyser la situation précise de chacune des zones Natura 2000. Il en résulte que les associations requérantes ne sont pas plus fondées à soutenir que l'évaluation environnementale décrirait insuffisamment les incidences de la mise en œuvre du schéma régional des carrières sur les sites Natura 2000.

6. En deuxième lieu, selon l'article L. 515-3 du code de l'environnement, le schéma régional des carrières " prend en compte () la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la préservation de la ressource en eau () ". Et selon le e) du 5° du II de l'article R. 515-2 du même code : " Compte tenu du scénario d'approvisionnement retenu, le rapport fixe, ensuite, les dispositions prévoyant : 5° les mesures nécessaires : e) au respect des mesures permettant d'éviter, de réduire ou le cas échéant de compenser les atteintes à l'environnement que la mise en œuvre du schéma régional est susceptible d'entraîner ".

7. Il ressort du schéma régional des carrières approuvé par l'arrêté attaqué qu'il comprend tout d'abord plusieurs orientations destinées à éviter ou à réduire les atteintes à l'environnement. Il en va ainsi des orientations I " Limitation du recours aux ressources minérales primaires ", II " Privilégier le renouvellement et/ou l'extension des carrières déjà autorisées, IV " Approvisionnement des territoires dans une logique de proximité ", VI " Ne pas exploiter les gisements en zone de sensibilité rédhibitoire ", VII " Eviter d'exploiter les gisements de granulats en zone de sensibilité majeure [sauf cas listés] et X.2 " Eviter et réduire l'exploitation d'alluvions récentes ". De plus, le point V.8. du rapport du schéma régional des carrières, intitulé " comparaison des différents scénarios régionaux en réponse aux besoins en granulats " présente cinq scénarios différents et un tableau qui identifie, pour chacun d'entre eux, les incidences potentielles aux plans sociétal, technique, économique, environnemental, logistique et réglementaires, et la nature des mesures dites " ERC ", pour " éviter, réduire, compenser " à prévoir lorsque des incidences négatives sont identifiées. Il en résulte que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en violation des dispositions citées au point 2 précédent du présent jugement, le schéma régional des carrières ne contiendrait pas de mesures générales destinées à éviter, réduire et compenser les atteintes portées à l'environnement.

8. En troisième lieu, selon l'article L. 515-3 du code de l'environnement : " Le schéma régional des carrières () identifie les gisements potentiellement exploitables d'intérêt national ou régional ". Et aux termes de l'article R. 512-2 du même code : " Compte tenu du scénario d'approvisionnement retenu, le rapport fixe () les dispositions prévoyant : () 2° Les gisements d'intérêt régional et national () ". Si, par une instruction ministérielle du 4 août 2017, le ministre chargé de l'écologie a, notamment, proposé des critères de définition des gisements d'intérêt national, la préfète de région ne peut utilement se prévaloir de ces critères, ni les associations requérantes les invoquer à l'appui de leur moyen contestant la qualification de gisement d'intérêt national.

9. Le schéma régional des carrières approuvé par l'arrêté contesté a qualifié de gisements d'intérêt national l'ensemble des gisements de diatomite situés sur le territoire qu'il couvre. Si les associations requérantes contestent cette qualification, il ressort des pièces du dossier et en particulier des travaux d'expertise du BRGM, dont l'utilité n'est pas remise en question par les requérantes, que les gisements de diatomite sont rares au plan mondial, et localisés, sur le territoire français, en région Auvergne-Rhône-Alpes, dans des secteurs présentant des caractéristiques géologiques très spécifiques. Compte tenu de ces circonstances, et de l'intérêt de la diatomite, lié à sa composition chimique et à sa structure physique, et dont la porosité et les capacités absorbantes et abrasives se prêtent à de nombreuses applications, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a pu, sans entacher sa décision d'erreur manifeste d'appréciation, approuver l'arrêté attaqué qualifiant de gisement d'intérêt national l'ensemble des gisements de diatomite situés sur le territoire qu'il couvre.

10. En dernier lieu, selon l'article L. 110-1-1 du code de l'environnement : " La transition vers une économie circulaire vise à atteindre une empreinte écologique neutre dans le cadre du respect des limites planétaires et à dépasser le modèle économique linéaire consistant à extraire, fabriquer, consommer et jeter en appelant à une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires ainsi que, par ordre de priorité, à la prévention de la production de déchets, notamment par le réemploi des produits, et, suivant la hiérarchie des modes de traitement des déchets, à une réutilisation, à un recyclage ou, à défaut, à une valorisation des déchets. La promotion de l'écologie industrielle et territoriale et de la conception écologique des produits, l'utilisation de matériaux issus de ressources naturelles renouvelables gérées durablement et issus du recyclage, la commande publique durable, l'allongement de la durée du cycle de vie des produits, la prévention des déchets, la prévention, la réduction ou le contrôle du rejet, du dégagement, de l'écoulement ou de l'émission des polluants et des substances toxiques, le traitement des déchets en respectant la hiérarchie des modes de traitement, la coopération entre acteurs économiques à l'échelle territoriale pertinente dans le respect du principe de proximité et le développement des valeurs d'usage et de partage et de l'information sur leurs coûts écologique, économique et social contribuent à cette nouvelle prospérité ".

11. Le schéma régional des carrières approuvé par l'arrêté attaqué prend en compte le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), et en particulier le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) et le plan d'économie circulaire (PEC) intégrés au SRADDET. De plus, une partie de l'état des lieux réalisé est consacré à l'économie circulaire, au sein de laquelle sont notamment examinés les taux de performance de la filière, l'inventaire et les leviers issus de la substitution par les ressources secondaires, et l'évaluation des besoins en matériaux neufs a été réalisée en tenant compte des objectifs de sobriété et de recyclage. Enfin, plusieurs orientations prennent en compte cet objectif, et notamment l'orientation n°1 " Limiter le recours aux ressources minérales primaires ", qui vise à promouvoir les projets peu consommateurs en matériaux, renforcer l'offre de recyclages en carrières, maintenir et favoriser les implantations de regroupement, tri, transit et recyclage des matériaux et déchets valorisables s'insérant dans une logistique de proximité des bassins de consommation et optimiser l'exploitation des gisements primaires. Il s'ensuit que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les objectifs de transition vers une économie circulaire fixés par les dispositions précitées de l'article L. 110-1-1 du code de l'environnement auraient été méconnus.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 8 décembre 2021 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a approuvé le schéma régional des carrières et ses annexes. Elles ne sont, par conséquent, pas non plus fondées à demander l'annulation de la décision par laquelle leur recours gracieux a été rejeté.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante, la somme réclamée sur leur fondement par l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes et le Collectif pour la narse de Nouvialle.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association France nature environnement Auvergne-Rhône-Alpes, au collectif pour la narse de Nouvialle et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Besse, président,

Mme Allais, première conseillère,

Mme de Lacoste Lareymondie, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

La rapporteure,

A. Allais

Le président,

T. Besse

La greffière,

S. Lecas

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,