Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2204436

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 11 juin 2022, la société Appart' ambiance, la société At' home, la société All in city, la société Be my home, la société Dify immobilier, la société Flat fish immo, la société Guestready France, la société Hamac suites, la société Hosting dvpt, la société Loc in, la société Memorable place, la société Mohom, la société Riva Loft and suites, la société The only place, la société Urban sejour, la société Wehost et la société Wiziway, la première nommée ayant la qualité de représentante unique, représentées par la SELARL Racine, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 11 avril 2022 par laquelle la commission permanente de la métropole de Lyon a modifié le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation et déterminant les compensations pour la ville de Lyon à compter du 1er juin 2022 ;

2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles disposent d'un intérêt à agir ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence d'information préalable suffisante des membres de la commission permanente ;

- elle méconnaît le droit de l'Union européenne relatif aux régimes d'autorisation dès lors que cette délibération n'est pas justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, qu'elle n'est pas proportionnée à cet objectif et qu'elle est discriminatoire ;

- elle méconnaît l'article 1er du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle méconnaît l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- elle méconnaît l'article L. 324-1-1 du code du tourisme ;

- elle méconnaît le principe de sécurité juridique.

Par un mémoire, enregistré le 19 juin 2022, la société At' home déclare se désister purement et simplement de sa requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 janvier 2024, la métropole de Lyon, représentée par la SELAS cabinet Léga-Cité, conclut au rejet de la requête et à ce que les sociétés requérantes lui versent la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les sociétés requérantes ne disposent pas d'un intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 23 janvier 2024, la ville de Lyon, représentée par la SELAS cabinet Léga-Cité, conclut au rejet de la requête et à ce que les sociétés requérantes lui versent la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les sociétés requérantes ne disposent pas d'un intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.

Par une lettre du 3 janvier 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 25 janvier 2024 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 5 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive " services " ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code du tourisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Bichelonne, représentant la société Appart'Ambiance et autres, sociétés requérantes,

- et celles de Me Jacques, représentant la métropole de Lyon et la Ville de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. La délibération du 20 décembre 2017 du conseil de la métropole de Lyon a institué un régime d'autorisation préalable de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation en location de courte durée, en fixant des règles et conditions selon des critères liés à la nature de la personne qui demande un tel changement ainsi qu'à la surface et la situation du logement, dans le but de lutter contre la pénurie de logements destinés à la location des résidents locaux. Par une délibération du 11 avril 2022, la commission permanente de la métropole de Lyon a modifié ce règlement et les modalités de compensation applicables à compter du 1er juin 2022. La société Appart'Ambiance et autres demandent l'annulation de cette délibération du 11 avril 2022.

Sur le désistement de la société At' home :

2. Par un mémoire enregistré le 19 juin 2022, la société At' home a déclaré se désister purement et simplement de sa requête. Ce désistement d'instance est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur l'intervention volontaire de la ville de Lyon :

3. La ville de Lyon est la principale bénéficiaire de la réglementation sur le changement d'usage des locaux d'habitation élaborée par la métropole de Lyon, à laquelle elle a été associée dans le cadre des actions menées contre la pénurie de logements sur le territoire communal. Par suite, la ville de Lyon a un intérêt au maintien de la délibération litigieuse et son intervention en défense doit par suite être admise.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3611-3 du code général des collectivités territoriales : " La métropole de Lyon s'administre librement dans les conditions fixées par le présent livre et par les dispositions non contraires de la première partie du présent code, des titres II, III et IV du livre Ier et des livres II et III de sa troisième partie, et de la législation en vigueur relative au département. / Pour l'application à la métropole de Lyon des dispositions de l'alinéa précédent : / 1° La référence au département est remplacée par la référence à la métropole de Lyon ; / 2° La référence au conseil général est remplacée par la référence au conseil de la métropole ; / 3° La référence au président du conseil général est remplacée par la référence au président du conseil de la métropole. ". Aux termes de l'article L. 3121-18 du même code : " Tout membre du conseil départemental a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires du département qui font l'objet d'une délibération. ". Et aux termes de l'article L. 3221-19 de ce code : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil départemental, le président adresse aux conseillers départementaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises. / Les rapports peuvent être mis à la disposition des conseillers qui le souhaitent par voie électronique de manière sécurisée ; cette mise à disposition fait l'objet d'un avis adressé à chacun de ces conseillers dans les conditions prévues au premier alinéa. () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la commission permanente ont été convoqués le 25 mars 2022 à la commission permanente du 11 avril 2022, soit plus de douze jours avant la réunion de cette commission. Cette convocation comportait en annexe le dossier de la séance ainsi que l'ordre du jour. Elle rappelait également que les projets de délibération, les pièces jointes et les annexes étaient par ailleurs accessibles sur " Grand Lyon territoires - rubrique vie institutionnelle ". L'ordre du jour comportait en outre le projet intégral de délibération. Dans ces conditions, et dès lors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les membres de la commission permanente n'auraient pas été mis à même d'exercer, avant la réunion, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance des documents relatifs à la modification du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation, ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause, le moyen tiré de l'insuffisante information des membres de la commission permanente ne peut qu'être écarté.

6. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. / () Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 du même code : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d'arrondissement concerné. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / () Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. ".

7. D'autre part, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, saisi par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123, dans son arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C-727/18), les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d'une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l'avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.

8. D'une part, il ressort des termes de la délibération contestée qu'environ 2 000 demandes de changement d'usage en meublés de tourisme ont été présentées depuis 2014 et que, malgré l'adoption par la délibération du 20 décembre 2017 d'un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation et déterminant les compensations pour la ville de Lyon, entré en vigueur le 1er février 2018, ce nombre a augmenté de plus de 50 % dans les mois précédant la délibération litigieuse sur l'ensemble de la ville de Lyon, tous les arrondissements étant concernés, compte tenu notamment de la présence d'infrastructures de transports et de l'attractivité de la métropole de Lyon. La délibération contestée, modifiant le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation et déterminant les compensations pour la ville de Lyon, retient dans ses objectifs la protection de la vocation résidentielle des logements, afin d'éviter la sortie de nouveaux logements du parc des logements résidentiels, au bénéfice de la location touristique de courte durée, et de lutter contre la pénurie de logements ainsi que la pression immobilière. Ces éléments sont corroborés par les pièces versées au dossier, qui démontrent que peu de logements sont structurellement vacants. Par ailleurs, il ressort des données issues de l'INSEE que le nombre de logements utilisés en résidence principale à Lyon a augmenté de 49 % entre 1982 et 2019. Par suite, il est nécessaire de mobiliser le parc existant compte tenu de la hausse constante du nombre de ménages dans une zone économiquement attractive. Enfin, les circonstances que la ville de Lyon dispose d'un certain nombre de logements vacants et que les objectifs en matière de logements sociaux n'étaient pas atteints en 2019 ne sont pas de nature à priver d'intérêt la modification contestée du règlement. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que la règlementation adoptée par la métropole de Lyon le 11 avril 2022 est suffisamment justifiée et met en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logements qui constitue un objectif impérieux d'intérêt général, conformément aux exigences de la Cour de justice de l'Union européenne résultant de l'arrêt précité du 22 septembre 2020.

9. D'autre part, les modalités de la compensation des locations de meublés de courte durée mises en place par la délibération litigieuse prévoient la transformation concomitante en habitation de locaux ayant une autre destination que l'habitation en logement de même taille dans le même secteur. Dans l'hypercentre, toute demande de changement d'usage d'un local d'habitation en meublé de courte durée est soumise à compensation dès le premier mètre carré, permettant ainsi de maintenir, dans ce secteur, le même nombre de logements réservés à l'habitation. En dehors de l'hypercentre, une compensation pour les logements d'une surface supérieure à 35 mètres carrés est demandée, afin de garantir la disponibilité de moyens et grands logements dans ce secteur, au sein duquel les produits se font de plus en plus rares alors que la demande ne diminue pas. Une distinction est par ailleurs opérée entre les personnes physiques et les personnes morales en dehors de l'hypercentre. Pour les personnes physiques, aucune compensation n'est demandée et l'autorisation de changement d'usage sera donnée pour une durée de 9 ans non reconductible. Pour les personnes morales, une compensation doit être effectuée dès le premier logement et l'autorisation est accordée sans limite de durée.

10. Il ressort des pièces du dossier que la règle de compensation énoncée au point précédent, applicable par secteur, a pour objet d'éviter de réduire certains arrondissements de Lyon à de vastes zones de locations saisonnières. Les circonstances que les mesures de compensation applicables par secteur ne correspondent pas au zonage du plan local d'urbanisme et de l'habitat et qu'il aurait pu être envisagé d'accélérer les programmes de construction de logements neufs sur la ville de Lyon sont sans incidence sur les mesures de compensation en litige. Par ailleurs, les cessions de commercialité, qui consistent, pour les opérateurs, à transformer en habitation des locaux ayant un autre usage, ne sont pas interdites par la délibération contestée. Enfin, si le règlement prévoit des règles de compensation différentes pour les personnes physiques et les personnes morales, d'une part, de telles différences existaient dans le précédent règlement, d'autre part, le dispositif prévu n'apparaît pas discriminatoire au regard des modalités particulières de cette réglementation, des objectifs poursuivis et de la différence entre les deux catégories de personnes visées, l'exemption de compensation prévue pour les personnes physiques se justifiant par la différence de situation, objective, dans laquelle se trouve un propriétaire individuel par rapport à une société ayant pour activité la location de meublés, au regard, notamment, du nombre de biens susceptibles d'être loués ainsi que de l'absence d'activités économiques directement en jeu. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que des mesures moins contraignantes auraient dû être adoptées, ni que la délibération litigieuse n'est pas proportionnée, ni qu'elle est entachée de discrimination.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 1 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ".

12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 10 que les dispositions de la délibération litigieuse, prises pour lutter contre la pénurie de logements, qui constitue un objectif d'intérêt général, ne sont pas de nature à caractériser une atteinte au droit de propriété au sens des stipulations précitées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations ne peut qu'être écarté.

13. En quatrième lieu, les dispositions citées au point 6 de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient la possibilité de déterminer des mesures de compensation par arrondissement. Dans ces conditions, alors qu'au demeurant, les mesures de compensation initialement fixées par le règlement imposaient déjà une compensation dans l'arrondissement concerné par la demande de changement d'usage, le moyen tiré d'une erreur de droit au regard de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation ne peut qu'être écarté.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme : " I. - Pour l'application du présent article, les meublés de tourisme sont des villas, appartements ou studios meublés, à l'usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois. () / IV. - Dans les communes ayant mis en œuvre la procédure d'enregistrement de la déclaration préalable mentionnée au III, toute personne qui offre à la location un meublé de tourisme qui est déclaré comme sa résidence principale ne peut le faire au-delà de cent vingt jours au cours d'une même année civile, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure. () ".

15. Il ne ressort pas des termes de la délibération litigieuse qu'elle déroge aux dispositions précitées de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme. La circonstance qu'elle ne rappelle pas l'ensemble des dispositions législatives en vigueur, notamment en ce qui concerne la limite de cent vingt jours citée au point précédent, ne fait pas obstacle à leur application.

16. En dernier lieu, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.

17. Si la délibération litigieuse ne prévoit un report qu'au 1er juin 2022 de l'application des nouvelles dispositions, une telle situation ne prive pas les propriétaires de biens de les occuper, les vendre ou les louer conformément à leur destination initiale. Par ailleurs, les sociétés requérantes n'établissent pas que la nouvelle réglementation porterait une atteinte excessive à leurs intérêts. Dans ces conditions, en fixant au 1er juin 2022 la date d'effet de la nouvelle réglementation, la commission permanente de la métropole de Lyon n'a pas méconnu le principe de sécurité juridique.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 11 avril 2022 doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

19. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par les sociétés requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés requérantes, à l'exclusion de la société At' home, une somme globale de 1 500 euros à verser à la métropole de Lyon au titre des mêmes dispositions. D'autre part, l'auteur d'une intervention n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la ville de Lyon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge des sociétés requérantes.

D E C I D E :

Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de la société At' home.

Article 2 : L'intervention de la ville de Lyon est admise.

Article 3 : La requête, en tant qu'elle est présentée par la société Appart'Ambiance et autres, à l'exclusion de la société At' home, est rejetée.

Article 4 : La société Appart'Ambiance et autres, à l'exclusion de la société At' home, verseront à la métropole de Lyon une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions présentées par la ville de Lyon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Appart'Ambiance, représentante unique, à la société At' home, à la métropole de Lyon et à la ville de Lyon.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

A. Baviera

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière