Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2206958

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés respectivement les 10 septembre 2022, 9 janvier 2023 et le 26 septembre 2024, la société BIFP, la Selarl AJ Partenaires et la Selarl MJ Synergie, représentées par la Selarl Boutang Avocats (Me Boutang), demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner l'Etat à verser à la société BIFP la somme de 5 889 335 euros, à parfaire, au titre des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser, à la société BIFP, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- en application de l'article R.312-14, le tribunal administratif de Lyon est compétent pour statuer sur leur requête dès lors que le siège de la société BIFP se situe à Lyon ;

- leur requête est recevable dès lors que la société BIFP a adressé une demande indemnitaire préalable liant le contentieux au ministre de l'économie, des finances et de de la relance ;

- à titre principal, la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques doit être engagée dès lors que la société BIFP a subi un préjudice anormal et spécial en raison de l'application d'une loi contraire aux engagements internationaux de la France et aux principes du droit européen ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée dès lors que la société BIFP a subi un préjudice en sa qualité de collaborateur occasionnel du service public ;

- à titre infiniment subsidiaire, la responsabilité pour faute de l'Etat doit être engagée dès lors que l'Etat a commis des fautes, que la société BIFP établit la réalité de son préjudice et du lien de causalité ;

- en toute hypothèse, le préjudice de la société BIFP s'élève à la somme de 5 889 335 euros à parfaire compte tenu de l'évaluation des frais divers de stockage, douaniers, fiscaux et de destruction toujours en cours d'évaluation ;

- les moyens présentés en défense sur le fondement de la rupture d'égalité doivent tous être écartés dès lors que notamment la preuve du stock de masques est apportée par l'inventaire dressé par un commissaire-priseur dont les constations font foi jusqu'à preuve du contraire ; le "contexte de crise sanitaire" n'est pas un moyen valable pour opposer en droit le caractère normal du préjudice subi par la société BIFP ; la société BIFP a subi un préjudice du fait de l'interdiction de commercialisation des masques étrangers détenus en stock ; il n'était pas possible pour la société BIFP de procéder à la vente de l'intégralité de son stock dans un délai de dix mois ; la preuve du préjudice spécial est établie par l'ampleur unique des importations réalisées par la société BIFP depuis la Chine vers la France ;

- les moyens présentés en défense sur le fondement de la responsabilité pour risque doivent tous être écartés dès lors que la décision du conseil d'Etat du 22 février 2007 n'est pas applicable à la situation de crise sanitaire dans laquelle s'est trouvée la France, durant l'épidémie de la Covid-19 ; la constitution d'un stock stratégique de masque constitue une mission de service public ; la qualification de collaborateur occasionnel du service public n'impose pas une dotation légale de prérogatives de puissance publique ; le fait qu'il n'ait pas été expressément demandé à la société BIFP d'importer des masques aux termes des mesures légalement prises par l'Etat est un moyen inopérant en droit et en fait ;

- les moyens présentés en défense sur le fondement de la responsabilité pour faute doivent tous être écartés dès lors que l'Etat a commis des fautes, que BIFP établit la réalité de son préjudice et du lien de causalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que la requête est irrecevable et que les moyens ne sont pas fondés.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors qu'il n'est pas justifié de l'existence d'une décision prise par l'administration sur une demande indemnitaire préalable ;

- la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques ne peut pas être engagée dès lors, d'une part, que le préjudice allégué n'est pas établi et que, en tout état de cause, le préjudice dont se prévaut la société BIFP ne présente un caractère ni spécial, ni anormal et ce d'autant que la crise sanitaire liée à la lutte contre la Covid-19 constitue une situation exceptionnelle et, d'autre part, qu'aucun des faits générateurs allégués n'a eu pour objet d'obliger les entreprises à importer des masques ou d'interdire leur vente en particulier auprès des consommateurs et, à supposer que tel ait été le cas, du 9 juin 2020 au 31 mars 2021, l'absence de vente est liée soit à la volonté de la société soit au choix des consommateurs de sorte que la société BIFP n'établit aucun lien de causalité entre les faits générateurs et les dommages allégués ;

- la responsabilité sans faute de l'Etat pour risque du collaborateur occasionnel du service public ne peut pas être engagée dès lors que la gestion des masques de protection ne constitue pas une mission de service public, que la société BIFP n'a été dotée d'aucune prérogative de puissance publique, elle ne s'est vue confiée aucune mission de service public et que l'Etat ne lui a jamais demandé d'importer des masques de protection ; qu'elle ne justifie d'aucune préjudice ; qu'elle n'établit aucun lien de causalité ;

- la responsabilité pour faute de l'Etat ne peut pas être engagée dès lors que la règlementation de l'Etat français est conforme à la recommandation sur laquelle se fondent les requérantes, qui d'ailleurs ne constitue pas une obligation contraignante, qu'il n'existe aucune limitation de mise sur le marché des masques importés, qu'aucune contrariété au droit de l'union européenne, en particulier au principe de sécurité juridique, ne peut être soulevée dans le contexte de l'état d'urgence sanitaire, que la réalité du préjudice et du lien de causalité invoqués n'est pas établie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'il s'associe au mémoire déposé le 22 août 2024 par la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

La procédure a été communiquée au Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement), qui n'a pas produit d'observation.

Par une ordonnance du 28 août 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 1er octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le Traité de fonctionnement de l'Union européenne ;

- la recommandation (UE) de la commission européenne du 13 mars 2020 n° 2020-403 ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 ;

- le décret n° 2021-76 du 27 janvier 2021 ;

- l'instruction ministérielle n° DGT/DGS/DGCCRF/DGDDI/2020/55 du 31 mars 2020 relative à la mise en œuvre de la recommandation (UE) 2020/403 de la Commission européenne du 13 mars 2020 relative aux procédures d'évaluation de la conformité et de surveillance du marché dans le contexte de la menace que représente le COVID-19 et ses modifications ;

- l'instruction ministérielle DGT/CT3/DGS/PP3/DGCCRF/DGDDI/2020/94 du 9 juin 2020 relative à la mise en œuvre de la recommandation (UE) 2020/403 de la Commission européenne du 13 mars 2020 relative aux procédures d'évaluation de la conformité et de surveillance du marché dans le contexte de la menace que représente le COVID-19 ;

- la note d'information du 29 mars 2020 portant sur les nouvelles catégories de masques réservées à des usages non sanitaires et ses modifications ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jorda, première conseillère,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- et les observations de Me Boutang, représentant la société BIFP, la Selarl AJ Partenaires et la Selarl MJ Synergie.

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 janvier 2020, l'organisation mondiale de la santé (OMS) a officiellement annoncé la découverte d'un nouveau coronavirus SARS-COV-2, une maladie infectieuse respiratoire communément appelée la Covid-19. En raison de sa rapide propagation, son émergence a été qualifiée de pandémique le 11 mars 2020 et la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 a prononcé l'état d'urgence sanitaire. Des équipements de protection ont été imposés notamment des masques de protection individuelle qui ont fait l'objet d'une règlementation spécifique et dérogatoire. La société BIFP, qui est une société agissant dans le secteur d'activité de la vente à distance sur catalogue spécialisé dont l'une de ses branches, exploitée sous la licence de marque HYGIAL, est la distribution de produits et matériels d'hygiène ainsi que l'approvisionnement de produits à usage médical, s'est appuyée, dans ce contexte, sur cette réglementation spécifique et dérogatoire pour mettre à disposition sur le marché français des masques de protection individuelle. En redressement judiciaire depuis le 12 janvier 2022, et estimant que les dernières modifications règlementaires ne lui ont pas permis d'écouler trois millions d'unités en provenance de la Chine, , elle a adressé une demande indemnitaire préalable au ministère de l'économie, des finances et de la relance en vue de la réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi, par un courrier du 10 mai 2022, reçu le 11 mai suivant. Par un courrier du 16 mai 2022, le ministère a informé la société BIFP de la transmission de sa demande à la directrice générale des douanes et droits indirectes ainsi qu'à la directrice générale de la concurrence, de la consommation, de la répression des fraudes aux fins d'examen. Ces transmissions étant demeurées sans réponse, par la présente requête, la société BIFP et ses mandataires judiciaires, la Selarl AJ Partenaires et la Selarl MJ Synergie, demandent au tribunal de condamner l'Etat à verser à la société BIFP la somme de 5 889 335 euros, à parfaire, au titre des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi.

Sur les conclusions à fins d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat

2. Lorsqu'un requérant entend engager la responsabilité sans faute de la puissance publique, il lui appartient d'établir un lien de causalité directe entre le fait générateur dont il se prévaut et les préjudices allégués. A défaut, la responsabilité de la personne publique n'est pas susceptible d'être engagée.

S'agissant de la responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques :

Quant à la rupture d'égalité alléguée au regard de la recommandation de la commission européenne du 13 mars 2020 n° 2020-403

3. Les mesures légalement prises, dans l'intérêt général, par les autorités peuvent ouvrir droit à réparation sur le fondement du principe de l'égalité devant les charges publiques au profit des personnes qui, du fait de leur application, subissent un préjudice grave et spécial.

4. Aux termes des points 7 et 8 de la recommandation de la commission européenne du 13 mars 2020 susvisée : " 7. Lorsque les autorités de surveillance du marché constatent que des EPI [équipements de protection individuelle] ou des dispositifs médicaux garantissent un niveau adéquat de santé et de sécurité conformément aux exigences essentielles énoncées dans le règlement (UE) 2016/425 ou aux exigences de la directive 93/42/CEE ou du règlement (UE) 2017/745, même lorsque les procédures d'évaluation de la conformité, y compris l'apposition du marquage CE n'ont pas été menées à leur terme dans le respect des règles harmonisées, elles peuvent autoriser la mise à disposition de ces produits sur le marché de l'Union pendant une période limitée et pendant que les procédures nécessaires sont effectuées / 8. Des EPI ou dispositifs médicaux ne portant pas le marquage CE pourraient également faire l'objet d'une évaluation ou faire partie d'un achat mis en place par les autorités compétentes d'un Etat membre, à condition qu'il soit garanti que de tels produits seront exclusivement mis à la disposition des professionnels de la santé pendant la durée de la crise sanitaire actuelle, n'entreront pas dans les filières habituelles de distribution et ne seront pas à la disposition des autres utilisateurs ".

5. Les sociétés requérantes font valoir que la limitation dans le temps de la commercialisation des masques de protection individuelle par la règlementation française est contraire à la recommandation de la commission européenne du 13 mars 2020 précitée qui, selon elles, ne fixait aucune limite de temps. Toutefois, les sociétés requérantes ne sauraient fonder une action en responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques à l'égard sur ce texte, s'agissant d'une recommandation européenne dépourvue de toute portée normative à l'égard des tiers. En toute état de cause, si pour faire face à la pénurie de masques sur le marché européen et à l'impossibilité des entreprises européennes à en fournir pour assurer la protection du personnel soignant, la recommandation européenne a autorisé la mise sur le marché de masques non marqués " CE ", il ressort des termes mêmes de cette recommandation que cette dérogation devait être limitée dans le temps. Ainsi et contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, les autorités françaises ont fixé, conformément à cette recommandation, la période au cours de laquelle la dérogation trouvait à s'appliquer sur le territoire national. Au surplus, si l'instruction ministérielle susvisée du 31 mars 2020 relative à la mise en œuvre de la recommandation précitée a, dans un premier temps, fixé la date limite de commercialisation des masques au 31 mai 2020 cette date, par la suite, a été prorogée au 1er septembre 2020, puis au 30 octobre 2020 et l'instruction interministérielle du 9 juin 2020 susvisée a autorisé les distributeurs à écouler leurs stocks pour tous les professionnels et pour le grand public de masques chirurgicaux importés sans apposition du marquage CE jusqu'au 1er mars 2021 de sorte que la limitation dans le temps a toujours joué un rôle favorable pour l'entreprise BIFP. Enfin, si les sociétés requérantes établissement l'existence d'un stock, elles ne justifient, ni de l'impossibilité de la société BIFP à l'écouler dans le délai fixé plusieurs fois repoussé, ni la particularité de leur préjudice notamment au regard d'autres sociétés. Ainsi, les sociétés requérantes ne justifient, ni d'une contradiction entre la règlementation française et la recommandation de la commission européenne du 13 mars 2020 précitée par l'instruction ministérielle, ni du caractère grave et spécial du préjudice invoqué.

Quant à la rupture d'égalité alléguée au regard des principes de confiance légitime et de sécurité juridique

6. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement nouées.

7. Les sociétés requérantes font valoir que les modifications successives des équivalences de normes et des exigences de filtration requises pour les masques en tissus ont porté atteinte aux principes du droit européen de sécurité juridique et de confiance légitime. Toutefois, la recommandation européenne, qui comme indiqué par ailleurs n'a aucune portée juridique contraignante à l'égard des tiers, n'avait pas vocation à créer une règlementation nouvelle dès lors qu'elle invitait les Etats membres à prévoir des mesures transitoires pour faire face à une situation exceptionnelle d'urgence. En outre et comme indiqué précédemment, si l'instruction ministérielle susvisée du 31 mars 2020 a, dans un premier temps, fixé la date limite de commercialisation des masques au 31 mai 2020 elle l'a, par la suite prorogé plusieurs fois, de sorte que la limitation dans le temps a toujours joué un rôle favorable pour l'entreprise BIFP. Ainsi, et alors enfin que la société BIFP ne se prévaut d'aucune situation contractuelle en cours légalement nouée, les sociétés requérantes n'établissent aucune atteinte aux principes de confiance légitime et de sécurité juridique. En outre, pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 5, les requérantes ne justifient pas davantage du caractère grave et spécial du préjudice dont ils se prévalent.

8. Il s'ensuit que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques et que ce fondement doit être écarté en toutes ses branches.

S'agissant de la responsabilité pour risque à l'égard d'un collaborateur occasionnel du service public :

9. Les sociétés requérantes font valoir que la fourniture de masques de protection individuelle pendant la pandémie, alors qu'il existait une pénurie, constitue une mission de service public à laquelle la société BIFP a contribué en tant que collaborateur occasionnel et que l'absence d'écoulement de l'intégralité de son stock de masques et des frais en résultant doivent être indemnisés sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat. Toutefois, et à supposer même que la société BIFP ait la qualité de collaborateur occasionnel ayant accompli une mission de service public en situation d'urgence, sa participation à une telle mission n'était pas désintéressée. Dès lors et alors que la société BIFP n'établit pas son impossibilité à écouler son stock dans les délais fixés, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander à l'Etat de prendre en charge les frais liés au propre intérêt financier d'une entreprise de droit privée.

10. Il s'ensuit que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat à l'égard d'un collaborateur occasionnel du service public.

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat pour faute :

11. En premier lieu, les sociétés requérantes soutiennent que la responsabilité pour faute de l'Etat doit être engagée dès lors que, contrairement à la recommandation de la commission européenne du 13 mars 2020 précitée, la règlementation interne a fixé un délai de commercialisation des masques de protection individuelle, plusieurs fois modifié, et qu'elle a également régulièrement modifié les équivalences de normes et les exigences de filtration de ces masques sur une brève période. Toutefois et comme indiqué précédemment, il ressort des termes mêmes de la recommandation européenne que l'autorisation de mise sur le marché de masques non marqués " CE " afin de faire face à la pénurie de masques sur le marché européen et d'assurer la protection du personnel soignant devait être limitée dans le temps. Ainsi, en l'absence de toute méconnaissance de la recommandation européenne, qui au demeurant ne dispose d'aucune portée juridique contraignante à l'égard des tiers, les sociétés requérantes n'établissent aucune faute de l'Etat sur ce fondement. De même, dès lors qu'en l'absence de droit acquis au maintien d'une règlementation, l'Etat a pu légalement adapter les équivalences de normes et les exigences de filtration des masques, en particulier dans le contexte exceptionnel d'urgence sanitaire, elles n'établissent pas davantage de manquement fautif à ce titre.

12. En deuxième lieu, en se bornant à faire valoir que l'Etat doit acquérir le stock de masques non écoulés de la société BIFP, sans se prévaloir d'aucune obligation légale, ni contractuelle, elles n'établissent aucune faute de l'Etat à ce titre.

13. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 7, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Etat aurait méconnu les principes de sécurité juridique et de confiance légitime et donc commis une faute à ce titre.

14. En dernier lieu, dès lors que les sociétés requérantes ne justifient pas de l'impossibilité de la société BIFP à écouler son stock dans les délais fixés, elles n'établissent aucun lien de causalité entre les différentes fautes alléguées et le préjudice dont elles entendent se prévaloir.

15. Il s'ensuit que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre du travail, que les conclusions aux fins d'indemnisation présentées par les sociétés requérantes doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'encontre de l'Etat, qui n'est pas partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société BIFP, de la Selarl AJ Partenaires et de la Selarl MJ Synergie est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société BIFP, à la Selarl AJ Partenaires, à la Selarl MJ Synergie, au Premier ministre, à la ministre du travail et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Bour, présidente,

Mme Jorda, première conseillère,

Mme Le Roux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La rapporteure,

V. JordaLa présidente,

A-S. Bour

La greffière,

C. Delmas

La République mande et ordonne au Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement), ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,