Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2201668

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 23 janvier 2022, 28 septembre 2023 et 5 décembre 2023, la société SNCF Réseau, représentée par Me Amson, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la société Groupe TSF à lui verser la somme de 2 171 861,29 euros TTC, sauf à parfaire et à actualiser, au titre des indemnités d'occupation, des pénalités journalières, de la clause pénale ainsi que de la refacturation des impôts, charges et taxes, pour la période du 1er juin 2020 au 31 décembre 2023, avec intérêts de droit ;

2°) de mettre à la charge de la société Groupe TSF la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

La société SNCF Réseau soutient que :

- le juge administratif et le tribunal administratif de Paris sont compétents pour connaître du présent litige ;

- la société Groupe TSF occupe sans droit ni titre une surface de 6 500 m2 comprise dans le périmètre de la convention d'occupation du domaine public conclue avec elle le 5 mai 2017, qui est arrivée à échéance le 31 octobre 2019 ; elle doit, à ce titre, sur le fondement de la clause pénale prévue à l'article 27 c) des conditions générales applicables à ladite convention, une somme d'un montant de 500 euros HT par jour à compter du 1er juin 2020 jusqu'à la libération effective des lieux ;

- elle occupe sans droit ni titre une surface de 6 640 m2 comprise dans le périmètre de la convention d'occupation du domaine public conclue le 11 janvier 2019, qui est arrivée à échéance le 31 décembre 2019 ; elle doit, à ce titre, sur le fondement de la clause pénale prévue à l'article 13 de ladite convention, une somme d'un montant de 2 000 euros HT par jour à compter du 1er juin 2020 jusqu'à la libération effective des lieux ;

- elle occupe sans droit ni titre une aire de circulation de 1 537 m2 depuis le 28 mai 2020 ; elle doit, à ce titre, le versement d'une indemnité de 19,76 euros par m2 et par an du 1er juin 2020 jusqu'au 28 février 2021, conformément au projet de convention qui devait être conclu avec la société Groupe TSF en mai 2020, puis d'une indemnité de 50 euros par m2 et par an, eu égard au tarif moyen des redevances d'occupation domaniale applicables dans le même secteur, jusqu'à la libération effective des lieux ;

- elle occupe sans droit ni titre une surface de 3 000 m2 depuis le 22 mars 2021 ; elle doit à ce titre le versement d'une indemnité d'un montant de 50 euros HT par m2 et par an, eu égard au tarif moyen des redevances d'occupation domaniale applicables dans le même secteur, jusqu'à la libération effective des lieux ;

- la société Groupe TSF doit ainsi la somme de 2 171 861,29 euros pour la période allant du 1er juin 2020 au 31 décembre 2023, sauf à parfaire et à actualiser, montant qui prend en compte les sommes qu'elle lui verse chaque mois.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 septembre 2023 et 3 novembre 2023, la société Groupe TSF, représentée par Me Cayla-Destrem, conclut, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que le montant de la somme due à SNCF Réseau tienne compte des sommes qu'elle lui a versées entre le 28 mai 2020 et le 31 octobre 2023 pour un montant total de 1 223 299,21 euros TTC ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, à ce qu'il soit ordonné une expertise avant-dire droit afin de déterminer l'emprise des parcelles qu'elle occupe ;

4°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société SNCF Réseau au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, le juge administratif n'est pas compétent pour connaître du présent litige qui est entre deux personnes privées dont aucune n'exploite un service public et qui, en tout état de cause, porte sur le domaine privé de SNCF Réseau ;

- le tribunal administratif de Paris n'est pas territorialement compétent pour connaître du présent litige dès lors que les parcelles litigieuses ne sont pas situées à Paris mais à Aubervilliers et à Saint-Denis ;

- à titre subsidiaire, la demande indemnitaire n'est pas fondée ; SNCF Réseau est uniquement fondée à demander à être indemnisée du montant des redevances qui auraient été appliquées si elle avait été placée dans une situation régulière, ce qui ne correspond pas aux sommes demandées, fondées soit sur une clause pénale, soit sur un prix totalement illusoire ;

- en tout état de cause, les clauses pénales dont il est demandé l'application sont manifestement disproportionnées par rapport aux manquements que la société SNCF Réseau entend sanctionner ;

- une expertise avant-dire droit doit être réalisée afin de déterminer précisément le périmètre des terrains qu'elle occupe sans droit ni titre ;

- le montant dû à SNCF Réseau doit tenir compte du loyer qu'elle continue à lui verser chaque mois, d'un montant de 25 244,15 euros TTC entre le 1er juin 2020 et le 21 mars 2021, puis d'un montant de 31 172,15 euros TTC à compter du 22 mars 2021 ; elle a ainsi versé à SNCF Réseau la somme de 1 223 299,21 euros TTC sur la période allant du 28 mai 2020 au 31 octobre 2023.

Par une ordonnance du 5 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 décembre 2023.

Par une lettre du 12 décembre 2024, le tribunal a demandé à SNCF Réseau de produire, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, le relevé de compte locataire actualisé.

Par un mémoire enregistré le 20 décembre 2024, la société SNCF Réseau a produit le document demandé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public,

- les observations de Me Amson, représentant la société SNCF Réseau, et celles de Me Cayla-Destrem, représentant la société Groupe TSF.

Une note en délibéré, présentée par la société SNCF Réseau a été enregistrée le 14 janvier 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Le 5 mai 2017, la société SNCF Réseau a conclu avec la société Groupe TSF une convention d'occupation du domaine public portant sur un bien de 6 500 m2 situé 23, avenue de la porte d'Aubervilliers dans le 18ème arrondissement de Paris et repris au cadastre de la commune de Paris sous le n° 009 de la section CR, de la commune de Saint-Denis sous le n° 4p de la section CT et de la commune d'Aubervilliers, sous les n°s 002 et 003 de la section OQ. Le 11 janvier 2019, SNCF Réseau a conclu avec la société Groupe TSF une nouvelle convention d'occupation du domaine public portant sur un bien de 11 848 m2 également situé 23, avenue de la porte d'Aubervilliers dans le 18ème arrondissement de Paris et repris au cadastre de la commune de Paris sous les n°s 009 de la section CR et 003 de la section CQ, et de la commune de Saint-Denis sous le n° 17 de la section CT. Alors que ces conventions d'occupation sont arrivées à échéance respectivement les 31 octobre 2019 et 31 décembre 2019, le groupe TSF a continué à occuper les biens désignés par ces conventions. Par une décision du 31 décembre 2019, SNCF Réseau a décidé du déclassement de la parcelle cadastrée section CQ n° 003 et d'une partie de la parcelle cadastrée section CR n° 009 afin de les céder à la Ville de Paris dans le cadre du processus de libération du foncier ferroviaire. Afin de tenir compte de la nouvelle configuration du site, SNCF Réseau a proposé à la société TSF de conclure une nouvelle convention d'occupation du domaine public afin de régulariser son occupation des lieux, dont le projet de convention, daté du 11 mai 2020, porte sur un bien d'une superficie de 15 837 m2 comprenant deux terrains nus à usage de parking, dont l'occupation avait déjà été autorisée par les conventions de 2017 et 2019, ainsi que deux aires de circulation. Ce projet n'a pas abouti. Par une ordonnance du 10 mars 2022, le tribunal de céans a enjoint à la société Groupe TSF d'évacuer sans délai les 15 837 m2 de terrains qu'elle occupe sans droit ni titre, ainsi que le terrain de 3 000 m2 qu'elle occupe irrégulièrement depuis le 22 mars 2021. Par la présente requête, la société SNCF Réseau demande au tribunal de condamner la société Groupe TSF à lui verser la somme de 2 171 861,29 euros TTC, sauf à parfaire et à actualiser, au titre des indemnités d'occupation, des pénalités journalières, de la clause pénale ainsi que de la refacturation des impôts, charges et taxes, pour la période du 1er juin 2020 au 31 décembre 2023, correspondant au terrain qu'elle occupe sans droit ni titre d'une superficie totale de 18 837 m2, avec intérêts de droit.

Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative et du tribunal administratif de Paris :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs : / 1° Aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordées ou conclus par les personnes publiques ou leurs concessionnaires ; / 2° Au principe ou au montant des redevances d'occupation ou d'utilisation du domaine public, quelles que soient les modalités de leur fixation () ".

3. D'une part, le présent litige est relatif à l'application des clauses pénales prévues dans les conventions conclues entre SNCF Réseau, alors établissement public national à caractère industriel et commercial, et la société Groupe TSF les 5 mai 2017 et 11 janvier 2019. Alors que ces conventions portent occupation du domaine public, le juge administratif est compétent pour connaître des différends portant sur leur exécution en application de l'article L. 2331-1 précité du code général de la propriété des personnes publiques.

4. D'autre part, SNCF Réseau, transformée en société anonyme à compter du 1er janvier 2020 en application de l'article 18 de l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019, demande également à être indemnisée de l'occupation sans droit ni titre des terrains d'une superficie respective de 1 537 m2 et de 3 000 m2 qui, contrairement à ce que soutient la société défenderesse, n'ont pas été déclassés du domaine public dont SNCF Réseau est gestionnaire. Le juge administratif est ainsi également compétent pour connaître de cette demande en application des dispositions précitées.

5. Il résulte de ce qui précède que l'exception d'incompétence de la juridiction administrative doit être écartée.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 312-7 du code de justice administrative : " Les litiges relatifs () au domaine public, () et, de manière générale, aux décisions concernant des immeubles relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouvent les immeubles faisant l'objet du litige. / (). " Aux termes de l'article R. 312-11 du même code : " En matière précontractuelle, contractuelle et quasi contractuelle le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu prévu pour l'exécution du contrat. (). / Toutefois, si l'intérêt public ne s'y oppose pas, les parties peuvent, soit dans le contrat primitif, soit dans un avenant antérieur à la naissance du litige, convenir que leurs différends seront soumis à un tribunal administratif autre que celui qui serait compétent en vertu des dispositions de l'alinéa précédent. "

7. Il résulte de l'instruction que les conventions d'occupation du domaine public conclues les 5 mai 2017 et 11 janvier 2019 comportent une clause attributive de compétence au profit du tribunal administratif de Paris qui est ainsi bien compétent pour connaître du présent litige en ce qu'il porte sur l'application des clauses pénales de ces deux conventions. Par ailleurs, si la société Groupe TSF fait valoir que les terrains qu'elle occupe sans droit ni titre d'une superficie de 1 537 m2 et 3 000 m2 sont situés à Aubervilliers et à Saint-Denis, la demande d'indemnisation porte sur des terrains situés à l'adresse unique du 23-33 avenue de la porte d'Aubervilliers à Paris. Dans ces conditions, le tribunal administratif de Paris est également compétent pour en connaître. L'exception d'incompétence territoriale du tribunal sera ainsi écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l'application des clauses pénales prévues dans les conventions des 5 mai 2017 et 11 janvier 2019 :

8. D'une part, aux termes de l'article 27 des conditions générales applicables aux conventions d'occupation du domaine public conclues les 5 mai 2017 et 11 janvier 2019 entre les sociétés SNCF Réseau et Groupe TSF : " c) Clause pénale / Dans le cas où l'occupant se maintient dans les lieux au-delà du terme de la présente convention sans l'autorisation expresse et préalable de SNCF Réseau, SCNF Immobilier ou du Gestionnaire, il pourra être appliqué à l'occupant une pénalité journalière dont le montant est calculée comme suit : (Montant annualisé ou annuel de la redevance/365 jours) x 2, sans pouvoir être inférieure à 100 euros et supérieure à 500 euros. () / L'application de cette clause pénale est mise en œuvre sans préjudice : / - de l'application d'une indemnité d'occupation qui sera calculée a minima en fonction de la dernière redevance d'occupation indexée dans les mêmes conditions que la redevance d'occupation / - de la faculté pour SNCF Réseau de réclamer des dommages et intérêts pour le préjudice qu'il subirait. " L'article 13 de la convention d'occupation du domaine public du 11 janvier 2019 précise : " Clause de pénalité - Dans le cas où l'occupant se maintient dans les lieux donnés en occupation après la fin de la présente convention sans l'autorisation expresse et préalable du Propriétaire, il sera redevable d'une indemnité d'occupation journalière égale à deux mille euros hors taxes (2 000 euros HT) (indexée sur la base de l'indice INSEE de la construction du 1er T2018 111,45). L'application de cette clause ne peut constituer d'une quelconque manière la création d'un droit de maintien dans les locaux donnés en occupation mais constitue une condition essentielle du contrat compte tenu du caractère précaire de celui-ci. / De convention expresse, la pénalité s'appliquera de fait sans qu'il soit besoin de la notifier. () ". D'autre part, en vertu des dispositions de l'article L. 2232-1 du code des transports, SNCF Réseau exerce concurremment avec l'Etat les pouvoirs dévolus à ce dernier pour la répression des atteintes à l'intégrité et à la conservation de son domaine public.

9. La société SNCF Réseau demande que la société Groupe TSF lui verse la somme de 500 euros HT par jour, à compter du 1er juin 2020, au titre de l'occupation des biens désignés par la convention du 5 mai 2017, que la société défenderesse n'a pas libéré à l'expiration de la convention le 31 octobre 2019 et qui représenteraient une superficie de 6 500 m2, en application de la clause pénale prévue à l'article 27 précité des conditions générales applicables à ladite convention. Elle demande également que lui soit versée la somme de 2 000 euros HT par jour, à compter du 1er juin 2020, au titre de l'occupation d'une partie des biens désignés par la convention du 11 janvier 2019, qui n'auraient pas été libérés par la société Groupe TSF à l'expiration de la convention le 31 décembre 2019 et qui représenteraient une superficie de 6 640 m2, en application de la clause pénale prévue à l'article 13 de ladite convention.

10. Toutefois, si, à l'instar des collectivités territoriales, SNCF Réseau a la possibilité de s'opposer à une occupation privative irrégulière de son domaine public et de poursuivre, le cas échéant les contrevenants en application des articles L. 2232-1 et suivant du code des transports, elle ne peut, en revanche, assujettir les occupations irrégulières à un taux majoré présentant le caractère d'une pénalité qu'il ne lui appartient ni d'instituer ni de recouvrer. Elle est fondée, en revanche, à réclamer à l'occupant sans titre de leur domaine public, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période.

11. En l'espèce, il résulte des termes mêmes des stipulations précitées des conventions de 2017 et 2019 que SNCF Réseau a entendu instituer, sans préjudice de l'application d'une indemnité d'occupation compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier, des pénalités dans le cas où la société Groupe TSF se maintiendrait sur son domaine public à l'expiration desdites conventions ce qui, ainsi qu'il vient d'être dit, elle n'avait pas le pouvoir d'instituer, y compris de manière contractuelle. Ces clauses étant illégales, SNCF Réseau ne peut en demander leur application. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent, dans cette mesure, être rejetées.

En ce qui concerne la demande d'indemnisation extracontractuelle :

12. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Il en résulte que l'occupation sans droit ni titre d'une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l'occupant qui l'oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. Si l'autorité gestionnaire du domaine public n'a pas mis en demeure l'occupant irrégulier de quitter les lieux, ne l'a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances sont de nature, le cas échéant, à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l'occupant, dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d'une faute, mais elles ne sauraient faire obstacle, dans son principe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière.

13. Le gestionnaire d'une dépendance du domaine public est fondé, ainsi qu'il a été dit au point 10, à réclamer à un occupant sans titre, à raison de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public.

14. Il n'est pas contesté que la société Groupe TSF occupe sans droit ni titre depuis le 1er juin 2020 un terrain d'une superficie de 1 537 m2 qui correspond à une aire de circulation et il résulte de l'instruction, et en particulier du constat d'huissier en date du 22 mars 2021 produit par la société SNCF Réseau, que la société Groupe TSF occupe sans droit ni titre, au moins depuis cette date, un autre terrain d'une superficie de 3 000 m2. Or, il ressort de l'article 8 du projet de convention du 11 mai 2020 que SNCF Réseau proposait à la société Groupe TSF, en contrepartie de l'occupation d'un terrain de 15 837 m2, comprenant l'aire de circulation de 1 537 m2 sus-évoquée, le versement d'une redevance annuelle de 290 000 euros HT, soit un ratio de 19,76 m2 euros HT hors charges, impôts et taxes, montant indexé à chaque échéance annuelle en fonction des variations de l'indice des loyers des activités tertiaires publié par l'INSEE. Contrairement à ce que fait valoir la société demanderesse, compte tenu des caractéristiques des terrains, qui s'apparentent à des terrains vagues non entretenus et aux prix pratiqués dans le secteur pour des terrains non bâtis ayant le même usage, il ne résulte pas de l'instruction que ce montant aurait été sous-évalué et qu'il devrait être fixé à 50 euros par m2 et par an. Par ailleurs, la circonstance que le terrain de 3 000 m2 n'était pas concerné par le projet de convention du 11 mai 2020 ne fait pas obstacle à ce que ce même ratio de 19,76 m2 HT, réévalué à chaque échéance annuelle, soit également appliqué dès lors qu'il reflète l'indemnité qui aurait été due en cas d'occupation régulière. La société SNCF Réseau est dès lors fondée à demander à ce que la société Groupe TSF lui verse la somme globale, y compris les impôts, taxes et charges, de 495 680 euros TTC, au titre de l'occupation sans droit ni titre de ces deux terrains d'une superficie totale de 4 537 m2, sur la période allant du 1er juin 2020 au 13 décembre 2024, date à laquelle les lieux ont été libérés. Toutefois, il n'est pas contesté que la société Groupe TSF verse chaque mois un loyer à SNCF Réseau dont une partie correspond à l'occupation sans droit ni titre de ces deux terrains. Elle a ainsi versé, pour l'occupation de ces terrains, et sur la même période, la somme globale de 443 500 euros TTC. Dès lors, il y a seulement lieu de condamner la société Groupe TSF à verser à la société SNCF Réseau la somme de 52 180 euros TTC, tous intérêts compris à la date du présent jugement.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise avant dire-droit, que la société SNCF Réseau est seulement fondée à demander la condamnation de la société Groupe TSF à lui verser la somme de 52 180 euros TTC, tous intérêts compris à la date du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société SNCF Réseau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Groupe TSF demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Groupe TSF une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société SNCF Réseau et non compris dans les dépens.

17. D'autre part, dès lors que la présente instance n'a donné lieu à aucun dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées sur ce fondement par la société SNCF Réseau doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La société Groupe TSF est condamnée à verser à la société SNCF Réseau la somme de 52 180 euros TTC, tous intérêts compris à la date du présent jugement.

Article 2 : La société Groupe TSF versera à la société SNCF Réseau une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la société Groupe TSF présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à SNCF Réseau, à la société Groupe TSF.

Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Philippe Séval, président,

Mme Chloé Hombourger, première conseillère,

Mme Sybille Mareuse, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025.

La rapporteure,

Signé

S. A

Le président,

Signé

J.-P. Séval

La greffière,

Signé

S. Rahmouni

La République mande et ordonne au ministre chargé des transports auprès du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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