Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2102392

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 mars 2021 et le 3 novembre 2021, Mme A C et Mme D B doivent être regardées comme demandant au tribunal d'annuler la délibération du 26 janvier 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Mandé a adopté la modification de son règlement intérieur ou, à titre subsidiaire, les nouveaux articles 30 et 32 de ce règlement.

Mme C et Mme B soutiennent que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure dès lors que les règles de "huis-clos" prescrites par le II de de l'article 6 de la loi n°2020-1379 du 14 novembre 2020 n'ont pas été respectées ;

- l'article 30 du règlement intérieur, dans sa nouvelle rédaction, méconnaît le principe d'égalité ;

- l'article 30 du règlement intérieur, dans sa nouvelle rédaction, en ce qu'il interdit aux intéressées de se prévaloir de la locution "majorité", méconnaît la liberté d'expression des conseillers municipaux d'opposition protégée par l'article 4 de la Constitution du

4 octobre 1958 et l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'article 32 du règlement intérieur, dans sa nouvelle rédaction, méconnaît le principe d'égalité ;

- l'article 32 du règlement intérieur, dans sa nouvelle rédaction, comporte des dispositions incompréhensibles.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2021, la commune de Saint-Mandé, représentée par Me Margaroli, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- les conclusions tendant à ce que "le conseil municipal du 26 janvier 2021 soit annulé" ne sont dirigées contre aucune décision et sont donc irrecevables ;

- les moyens soulevés à l'appui de la requête sont infondés.

Une lettre du 9 janvier 2023 a informé les parties, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que la clôture de l'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 3 février 2023.

Une ordonnance du 16 février 2023 a prononcé la clôture immédiate de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n°2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Dumas, rapporteur,

- les conclusions de M. Allègre, rapporteur public,

- et les observations de Mme C ainsi que celles de Me Le Douarin, représentant la commune de Saint-Mandé.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 janvier 2021, le conseil municipal de la commune de Saint-Mandé a adopté la modification de son règlement intérieur. Dans la présente instance, Mme C et Mme B, conseillères municipales d'opposition, doivent être regardées comme demandant au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense:

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Et selon l'article R. 412-1 du même code : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée de la décision attaquée, ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant du dépôt de la réclamation () ". Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'une requête doit être dirigée contre une décision et qu'elle est irrecevable et ne peut qu'être rejetée si le demandeur n'a pas joint une copie de cette décision et n'a pas donné suite à la demande de régularisation qui lui a été adressée en ce sens.

3. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, qu'en réponse à un courrier du tribunal en date du 18 mars 2021 les invitant à régulariser leur requête en produisant la copie de la délibération du 26 janvier 2021, les requérantes ont produit ladite délibération. D'autre part, il résulte des écritures en défense que celles-ci, qui répondent aux moyens soulevés par les requérantes, concluent expressément au rejet de la "demande d'annulation totale de l'ensemble des délibérations du conseil municipal votées le 26 janvier 2021". Ainsi, la requête de Mme C et Mme B, qui ne sont pas représentées, doit être regardée comme étant dirigée contre la délibération du 26 janvier 2021 par laquelle le conseil municipal de Saint-Mandé a adopté son nouveau règlement intérieur. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête n'est dirigée contre aucune décision ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation:

En ce qui concerne la légalité externe:

4. D'une part, il est constant que le conseil municipal de Saint-Mandé ne s'est pas réuni à huis-clos au sens des dispositions de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales.

5. D'autre part, aux termes de l'article 6 de la loi n°2020-1379 du

14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire : "() II. - Aux fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, le maire, le président de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou le président d'un groupement de collectivités territoriales peut décider, pour assurer la tenue de la réunion de l'organe délibérant dans des conditions conformes aux règles sanitaires en vigueur, que celle-ci se déroulera sans que le public soit autorisé à y assister ou en fixant un nombre maximal de personnes autorisées à y assister. Le caractère public de la réunion est réputé satisfait lorsque les débats sont accessibles en direct au public de manière électronique. / Lorsqu'il est fait application du premier alinéa du présent II, il est fait mention de cette décision sur la convocation de l'organe délibérant ()". Aux termes de l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire : "I. - Tout déplacement de personne hors de son lieu de résidence est interdit entre 18 heures et 6 heures du matin à l'exception des déplacements pour les motifs suivants, en évitant tout regroupement de personnes : / 1° Déplacements à destination ou en provenance : / a) Du lieu d'exercice ou de recherche d'une activité professionnelle et déplacements professionnels ne pouvant être différés ; () / 5° Déplacements pour répondre à une convocation judiciaire ou administrative ; / 6° Déplacements pour participer à des missions d'intérêt général sur demande de l'autorité administrative ()".

6. Il ressort des pièces du dossier, en tout état de cause, que la réunion du conseil municipal de la commune de Saint-Mandé qui s'est déroulée le 26 janvier 2021 à 20h, soit

2 heures après l'entrée en vigueur du couvre-feu alors en vigueur, a été retransmise en direct sur le réseau social numérique "Facebook". Or, contrairement à ce qu'affirment les requérantes, il ne résulte pas des dispositions de l'article 6 de la loi n°2020-1379 du

14 novembre 2020 qu'une information relative à cette retransmission devait être publiée préalablement à celle-ci dans un délai raisonnable ou que la mention que les débats seraient retransmis en direct devait figurer sur la convocation. Les débats ayant été accessibles en direct au public de manière électronique, le caractère public de la réunion est réputé satisfait. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération est entachée d'un vice de procédure dès lors que les règles de "huis-clos" prescrites par le II de de l'article 6 de la loi n°2020-1379 du

14 novembre 2020 n'ont pas été respectées, doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

Quant à l'article 30 du règlement intérieur:

7. Aux termes de l'article 30 "groupes politiques" du règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé, adopté par la délibération du 26 janvier 2021 : "Dans un souci de lisibilité vis à vis de la population, les conseillers peuvent se constituer en groupes d'élus. Un groupe d'élus est un groupement d'élus constitué en fonction d'une affinité politique entre ces derniers. Ces groupes d'élus se constituent par la remise au Maire d'une déclaration signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant. Tout groupe politique doit réunir au moins 3 conseillers municipaux. / Chaque groupe d'élus transmettra dans sa déclaration le nom du groupe, le terme de " majorité " étant réservé au groupe du Maire. / Un conseiller peut, à tout moment, adhérer à un groupe mais ne pourra faire partie que d'un seul groupe, ou cesser d'y adhérer, par simple lettre adressée au Maire qui en donne communication à tous les conseillers lors de la séance suivante ; lorsqu'il cesse d'appartenir à un groupe, il devient conseiller isolé. / Toute modification de groupe pouvant survenir ultérieurement doit être portée à la connaissance du Maire qui en informe le conseil municipal. / Les présidents de groupes peuvent saisir le Maire de toute demande d'inscription d'un problème à l'ordre du jour des séances du Conseil, d'ouverture de débat, etc".

8. Les requérantes soutiennent qu'il y aurait une rupture d'égalité entre l'ensemble des conseillers municipaux en ce qu'elles ont été contraintes d'apporter au maire, fin décembre 2020, une déclaration originale comportant les noms des membres de leurs deux groupes au sens du règlement intérieur du 16 décembre 2020, alors que les autres groupes n'ont pas été soumis à ce formalisme, y compris le " groupe du maire ". Toutefois, les évènements relatés sont antérieurs au 26 janvier 2021 et donc à la délibération adoptant la nouvelle rédaction de l'article 30 du règlement intérieur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté.

9. D'autre part, aux termes de l'article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958: "Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. / Ils contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au second alinéa de l'article 1er dans les conditions déterminées par la loi. /La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation". Aux termes de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations. 2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire".

10. La liberté d'expression des élus est une condition essentielle du débat démocratique cette liberté doit s'exercer dans le respect des obligations légales et ne s'oppose pas à ce que le maire, directeur de la publication d'un magazine municipal, puisse refuser la publication d'un article qui contreviendrait à ces obligations, notamment celles sanctionnant la publication de propos insultants, diffamatoires ou racistes, et serait susceptible d'engager sa responsabilité. Toutefois, le contrôle ainsi exercé par le maire ne saurait, sans méconnaître les stipulations précitées, s'étendre au-delà de ce qui est strictement nécessaire au respect des lois et règlements en vigueur.

11. Il résulte de la rédaction de l'article 30 du nouveau règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé que, contrairement à ce que soutient la commune en défense, celui-ci a notamment pour objet d'interdire effectivement aux autres groupes politiques que celui du maire d'employer le terme de "majorité".

12. Si le maire peut refuser le nom d'un groupe politique qui troublerait l'ordre public, revêtirait un caractère diffamatoire ou injurieux, dont le contenu porterait atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou présenterait un caractère outrageant ou raciste, il ne peut, sans méconnaître la liberté d'expression des groupes d'opposition, en contrôler le contenu et la teneur. Par suite, Mme C et Mme B, qui se revendiquent de la majorité présidentielle, sont fondées à soutenir que l'article 30 du règlement intérieur, dans sa nouvelle rédaction, en ce qu'il interdit aux groupes d'opposition de se prévaloir de la locution "majorité", méconnaît la liberté d'expression des conseillers municipaux protégée, notamment, par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

13. Il résulte de ce qui précède que les requérantes sont fondées à soutenir que l'article 30 du nouveau règlement intérieur est illégal en tant seulement qu'il interdit aux groupes distincts de celui du maire de se prévaloir de la locution "majorité", et qu'il doit, dans cette mesure, être annulé.

Quant à l'article 32 du règlement intérieur:

14. Aux termes de l'article 32 "bulletin d'information général" du règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé, adopté par la délibération du 26 janvier 2021, après rappel des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales: " a) Bulletin Municipal Officiel / Il est mis à la disposition des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale un espace d'expression, dans le bulletin municipal le " Saint-Mandé Mag ". / Les textes sont publiés dans la rubrique intitulée " Tribunes " du bulletin municipal, placée dans les dernières pages, conformément à la charte graphique du bulletin. / Les textes seront remis au directeur de la publication sur un support numérique en version WORD avec des fichiers compatibles PC et/ou MAC par courriel à l'adresse internet du cabinet : cabinet.maire@mairie-saint-mande.fr en suivant le rétro planning de la fabrication de la publication. / Le texte devra être remis au plus tard le 20 de chaque mois pour parution dans le numéro du mois suivant (premier jeudi de chaque mois, sauf au mois d'Août). Au-delà de cette date limite, la publication du texte ne sera pas effectuée. Il sera indiqué la mention suivante : " Aucun texte n'étant parvenu dans les délais précisés à l'article 32 du règlement intérieur du conseil municipal, nous ne sommes donc pas en mesure de le publier. " / Chaque conseiller, membre d'un groupe, aura la possibilité de mettre son espace d'expression à la disposition du groupe auquel il appartient. : Chaque conseiller isolé aura la possibilité d'adresser son espace d'expression directement au directeur de la publication. / Cet accord sera communiqué par écrit au Maire et sera valable pour la durée du mandat, sauf dénonciation expresse 1 mois avant la date de parution du bulletin municipal. / Le nom du groupe ou de la tendance apparaîtra, le cas échéant, dans son titre. / En l'absence de texte, l'espace réservé sera imprimé avec un cadre vide, aucune autre utilisation de cet espace ne pourra être envisagée. / L'espace d'expression réservé est ainsi réparti : / - Groupe "Ensemble pour l'alternance à Saint-Mandé" : 3 000 signes (espaces, titre et signature compris) ; / - Groupe "Saint-Mandé respire" : 3 000 signes (espaces, titre et signature compris) ; / - La tendance "Ensemble réinventons Saint-Mandé" : 3 000 signes (espaces, titre et signature compris) ; / La tendance "La gauche unie pour Saint-Mandé citoyenne écologiste solidaire" : 3 000 signes (espaces, titre et signature compris). / Tout conseiller isolé n'appartenant pas à l'un de ces groupes ou tendances dispose d'un espace d'expression de 1.000 signes par tribune (espaces, titre et signature compris). / En cas d'article dépassant le nombre de caractères autorisés, le directeur de la rédaction avisera l'auteur de l'article afin qu'il procède à la rectification afin que l'article respecte le nombre de signes imposé par le présent règlement. / Cette répartition est effectuée dans la limite de trois pages. / La publication des articles s'effectue sous la responsabilité du maire, en tant que de directeur de la publication au sens de l'article 42 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. / Toutefois, le directeur de publication étant pénalement responsable du contenu des articles qui y sont publiés, est fondé à exercer un contrôle sur le contenu des articles produits par les conseillers, afin d'éviter tout propos injurieux ou diffamatoire. Il pourrait donc demander le cas échéant aux conseillers concernés de modifier leur rédaction, voire, en cas de refus de leur part, ne pas publier Ses mentions diffamatoires ou injurieuses (CAA de Versailles, 8 mars 2007, n° 05VE02112 ; CE, 27 juin 2018, n° 406081, aux Tables). / Ainsi, dans le cas où l'article proposé serait constitutif d'une infraction aux lois et règlements en vigueur et notamment à la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et à cet égard susceptible d'engager la responsabilité du maire à ce titre, ce dernier pourra, avant la parution de l'article, demander à son ou ses auteurs sa modification, et à défaut, ou en cas de refus qui lui serait opposé, refuser sa publication. / b) Site Internet / L'expression des groupes politiques du conseil municipal et des conseillers municipaux isolés sur le site Internet de la Ville s'effectuera par la transcription littérale des articles à paraître dans le bulletin d'information municipale".

15. En premier lieu, la circonstance que, dans sa nouvelle rédaction, l'article 32 du règlement intérieur comporte des dispositions difficilement compréhensibles, pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, en soi, de nature à en caractériser l'illégalité. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article 32 du nouveau règlement intérieur serait illégal, pour ce premier motif, doit être écarté.

16. En second lieu, s'il appartient au juge de s'assurer que l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale présente un caractère suffisant et soit équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication, une telle répartition équitable des espaces d'expression fait obstacle à ce que des conseillers se trouvant dans la même situation soient traités de manière différente.

17. En l'espèce, il ne ressort ni de l'article litigieux ni des autres dispositions du règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé adopté par la délibération du

26 janvier 2021 que la notion de "tendance" soit définie par ce texte. Or, en l'absence de toute définition de la notion de "tendance" un conseiller municipal appartenant à une "tendance" et un conseiller municipal n'y appartenant pas, ne peuvent être regardés comme se trouvant dans une situation différente. Par ailleurs, les requérantes soutiennent, sans être contredites, que les "tendances" intitulées " Ensemble réinventons Saint-Mandé " et " La gauche unie pour Saint-Mandé citoyenne écologiste solidaire " ne sont chacune constituées que d'un seul conseiller municipal. Or, l'article 32 du nouveau règlement intérieur dispose que chacune de ces deux "tendances" dispose, dans le bulletin d'information municipal, d'un espace d'expression de 3000 signes, alors qu'un conseiller municipal " isolé " ne dispose que d'un espace d'expression de 1000 signes. Par suite, l'article 32 du nouveau règlement intérieur, en tant qu'il attribue des espaces d'expression de dimensions différentes à des conseillers municipaux " isolés " et appartenant à une " tendance ", sans définir le terme de " tendance ", méconnaît le principe d'égalité.

18. Il résulte de ce qui précède que les requérantes sont fondées à soutenir que l'article 32 du nouveau règlement intérieur est illégal, en tant seulement qu'il attribue des espaces d'expression de dimensions différentes à des conseillers municipaux " isolés " et appartenant à une " tendance ", et qu'il doit, dans cette mesure, être annulé.

Sur les frais liés au litige:

19. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme C et de Mme B la somme demandée par la commune de Saint-Mandé, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'article 30 du règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé adopté par la délibération du 26 janvier 2021 est annulé en tant seulement qu'il réserve le terme de "majorité" au groupe du maire.

Article 2 : L'article 32 du règlement intérieur du conseil municipal de Saint-Mandé adopté par la délibération du 26 janvier 2021 est annulé en tant seulement qu'il attribue des espaces d'expression de dimensions différentes à des conseillers municipaux " isolés " et appartenant à une " tendance ".

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Mandé au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et Mme D B, et à la commune de Saint-Mandé.

Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lalande, président,

M. Dumas, premier conseiller,

M. Pradalié, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2023.

Le rapporteur,

M. DUMAS Le président,

D. LALANDE

La greffière,

C. KIFFER

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,