Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2111783

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 20 décembre 2021 et 9 septembre 2022, M. D B, représenté par Me Julien Borderieux, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 août 2021 par lequel le maire de Vitry-sur-Seine a retiré la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 12 mai 2021 pour le changement de destination d'un abri de jardin en local de bureau sur un terrain situé 30 rue de Choisy à Vitry-sur-Seine ainsi que des décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchiques ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Vitry-sur-Seine et de l'Etat la somme de 2 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les écritures de la commune ne pourront pas être prises en compte dans la présente instance dès lors que le maire n'a pas été régulièrement habilité en vue de la représenter ;

- l'arrêté en litige est entaché d'incompétence dès lors que son signataire ne disposait pas d'une délégation de signature en vue d'accorder des autorisations d'urbanisme délivrées au nom de l'Etat ;

- il est entaché d'un vice de procédure pour, d'une part, méconnaître le principe du contradictoire dès lors qu'il a été adopté avant l'expiration du délai de dix jours dont il bénéficiait pour présenter ses observations, d'autre part, méconnaître les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors que le retrait a été notifié plus de trois mois suivant la date à laquelle est née la décision de non-opposition à déclaration préalable du 12 mai 2021 ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le chalet, objet de la déclaration préalable, doit être regardé comme une construction existante au sens du règlement du plan local d'urbanisme pour avoir été réalisé en conformité avec la première déclaration de travaux qu'il avait déposée ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire aurait dû prendre, s'agissant de la superficie des espaces libres, un arrêté de non-opposition assorti d'une prescription afférente aux caractéristiques de ces espaces libres.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2022, la préfète du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 27 juillet 2022 et 4 octobre 2022, la commune de Vitry-sur-Seine, représentée par son maire en exercice, a émis des observations. Elle conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le maire est bien habilité pour représenter la commune dans la présente instance ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le codes des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2007-783 du 10 mai 2007 délimitant des opérations d'intérêt national et modifiant le code de l'urbanisme

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. L'hirondel,

- les conclusions de M. Grand, rapporteur public,

- et les observations de Me Borderieux, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. D B a déposé, le 12 avril 2021, une déclaration préalable ayant pour objet le changement de destination d'un abri de jardin en bureau. Une décision tacite de non-opposition est née le 12 mai 2021. Après avoir, par un courrier du 20 juillet 2021, informé le pétitionnaire de son intention de retirer cette décision et l'avoir invité à présenter ses observations, le maire de Vitry-sur-Seine a, par un arrêté du 9 août 2021, procédé au retrait de cette décision. Par deux courriers distribués les 1er et le 6 octobre 2021, M. B a demandé au maire de Vitry-sur-Seine et au préfet du Val-de-Marne de retirer la décision de retrait. Dans la présente instance, M. B demande au tribunal d'annuler la décision du 9 août 2021 portant retrait de la décision tacite de non-opposition ainsi que des décisions rejetant ses recours gracieux.

Sur la recevabilité du mémoire produit par la commune de Vitry-sur-Seine :

2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour représenter la commune en justice pendant la durée de son mandat.

3. Le mémoire en observation produit par la commune de Vitry-sur-Seine est signé par son maire. Par une délibération du 11 juillet 2020, le conseil municipal de Vitry-sur-Seine a habilité le maire à " intenter au nom de la commune les actions en justice ou défendre la commune dans les actions intentées contre elle, devant toutes les juridictions compétentes de tous les ordres de juridiction, eu fond et en référé, en première instance, en appel et en cassation " (). Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que le mémoire en observation présenté, au nom de la commune de Vitry-sur-Seine, par son maire, devrait être écarté des débats en raison de l'incompétence de son auteur.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Aux termes de l'article L. 422-2 du même code : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : () / c) Les travaux, constructions et installations réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L. 132-1, sauf dans des secteurs délimités en application de l'article L. 102-14 ". L'article R. 422-1 de ce code dispose que : " Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire (). ". Aux termes de l'article L. 2222-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. ".

5. D'une part, par un décret n° 2007-783 du 10 mai 2007, les périmètres du secteur d'Orly-Rungis-Seine amont visés à l'alinéa j de l'article R. 121-4-1 du code de l'urbanisme et délimités dans un plan joint en annexe de ce décret, ont été déclarés opérations d'intérêt national. Par suite, le maire de Vitry-sur-Seine était compétent, en application des dispositions précitées de l'article R. 422-1 du code de l'urbanisme pour prendre la décision en litige dès lors que le projet se situe à l'intérieur de ce périmètre. D'autre part, par un arrêté du 4 mai 2021, le maire de Vitry-sur-Seine a donné délégation à M. A E, premier adjoint et auteur de l'arrêté attaqué, pour signer " tous actes ou arrêtés relatifs à la délivrance des autorisations d'occupation et d'utilisation des sols ainsi que tous actes ou arrêtés se rapportant à la gestion du territoire communal, énoncés au code de l'urbanisme. ". Selon les mentions portées sur cet arrêté lesquelles ne sont pas utilement contestées, il a été transmis au représentant de l'Etat et affiché en mairie le 5 mai 2021. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté litigieux doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ".

7. En cas de retour à l'administration, au terme du délai de mise à disposition, d'un pli recommandé contenant la décision, la notification est réputée avoir été régulièrement accomplie à la date à laquelle ce pli a été présenté à l'adresse de l'intéressé, dès lors qu'il résulte soit de mentions précises, claires et concordantes portées sur l'enveloppe, soit, à défaut, d'une attestation du service postal ou d'autres éléments de preuve, que le préposé a, conformément à la réglementation en vigueur, déposé un avis d'instance informant le destinataire que le pli était à sa disposition au bureau de poste. Compte tenu des modalités de présentation des plis recommandés prévues par la réglementation postale, doit être regardé comme portant des mentions précises, claires et concordantes suffisant à constituer la preuve d'une notification régulière le pli recommandé retourné à l'administration auquel est rattaché un volet "avis de réception" sur lequel a été apposée la date de vaine présentation du courrier et qui porte, sur l'enveloppe ou l'avis de réception, l'indication du motif pour lequel il n'a pu être remis.

8. Il ressort des pièces du dossier que le courrier adressé en lettre recommandée avec accusé de réception par lequel le maire de Vitry-sur-Seine a invité M. B à présenter ses observations dans un délai de dix jours a été présenté le 22 juillet 2021 à l'adresse indiquée sur la déclaration préalable et qu'un avis de passage a été déposé à cette date. Le pli a toutefois été retourné à l'expéditeur le 7 août suivant avec la mention " avisé et non réclamé ". Dans ces conditions, dès lors qu'il est constant que M. B n'a pas retiré ce courrier auprès des services postaux dans le délai de quinze jours impartis, le délai précité de dix jours doit être regardé comme ayant débuté le 22 juillet 2021 et expiré le 2 août suivant, soit antérieurement à l'adoption de l'arrêté en litige, et sans que la circonstance que l'envoi ait été réalisé pendant la période estivale y fasse obstacle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'alinéa 1 de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". Compte tenu de l'objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur, qui ressort des travaux préparatoires de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 dont ces dispositions sont issues, l'autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l'expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé.

10. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige a été présenté pour la première fois le 10 août 2021 et qu'un avis de passage a été déposé à cette date. Toutefois, le pli a été retourné à l'expéditeur le 31 août suivant avec la mention " pli avisé non-réclamé ". L'arrêté en litige doit donc être regardé, ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit au point 7, comme ayant été notifié le 10 août 2021 soit en-deçà du délai de trois mois fixé à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du premier alinéa de cet article en raison de la tardiveté de la décision de retrait doit être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 421-7 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27; () ". En outre, aux termes de l'article L. 462-2 du même code : " L'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré ou à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les cas où le récolement est obligatoire. / Passé ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux. ". Aux termes de l'article R. 462-2 de ce code : " La déclaration précise si l'achèvement concerne la totalité ou une tranche des travaux. () ". Aux termes de l'article R. 462-6 de ce code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration. ". Enfin, l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée. / Cette mise en demeure est notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal. Elle rappelle les sanctions encourues. "

12. Lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Toutefois, il résulte des articles L. 462-2 et R. 462-2 du code de l'urbanisme que lorsque le bénéficiaire d'un permis ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable a adressé au maire une déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux réalisés en vertu de l'autorisation d'urbanisme, l'autorité compétente ne peut plus en contester la conformité au permis ou à la déclaration si elle ne l'a pas fait dans le délai de trois mois ni, dès lors, sauf le cas de fraude, exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction qu'il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée.

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet autorisé par la décision tacite de non-opposition du 5 novembre 2019, portait sur la construction d'un " chalet démontable " d'une superficie de 19,9 m². Par un courrier du 12 novembre 2020, soit moins de trois mois suivant la déclaration d'achèvement de travaux du 25 septembre 2020, dont il n'est pas utilement contesté qu'il a été retourné à son expéditeur avec la mention " pli avisé non-réclamé ", le maire de Vitry-sur-Seine a constaté la non-conformité des travaux à la déclaration initiale aux motifs que M. B avait également réalisé de nouvelles clôtures et procédé à l'artificialisation d'une surface de 200 m² d'espaces verts réduisant ainsi la part des espaces verts à 29 % de la superficie de l'unité foncière alors que le règlement en exige une part minimale de 40 %. Le requérant a alors été mis en demeure, en application de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme, de régulariser cette situation soit en déposant une nouvelle déclaration préalable, soit en mettant les travaux en conformité avec l'autorisation accordée. Dès lors que M. B n'établit pas, ni même n'allègue, que ces travaux auraient été régularisés ultérieurement, il lui appartenait de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de construction à régulariser et non sur les seuls travaux mentionnés dans sa déclaration préalable du 12 avril 2021, sans qu'il puisse utilement faire valoir, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, que les irrégularités constatées sont sans lien avec le changement de destination, objet de la décision de non-opposition retirée.

14. D'autre part, selon le paragraphe UC-12.1 de l'article UC-12 du règlement du plan local d'urbanisme, qui est notamment consultable sur le site internet du Géoportail national de l'urbanisme, et relatif aux obligations imposées en matière de réalisation de surface éco-aménageables, d'espaces libres, de plantation, d'aire de jeux et de loisirs : " Au moins 50 % de la surface de terrain doivent être traités en espaces verts de pleine terre ". Il ressort des mêmes pièces du dossier que la superficie des espaces verts est évaluée à 45,5 % alors qu'une surface d'au moins 50 % était requise en application des dispositions précitées. Aucune disposition législative ou règlementaire, ni aucun principe n'impose au maire de Vitry-sur-Seine de prendre une décision de non-opposition à déclaration préalable après l'avoir assortie de prescriptions afin d'assurer le respect de ces dispositions. Par suite, c'est à bon droit que le maire a pu constater la méconnaissance de ces dispositions et retirer la décision tacite de non-opposition sans émettre de prescriptions afférentes aux caractéristiques des espaces libres.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées

Sur les frais liés au litige

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Vitry-sur-Seine qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Par ailleurs, la commune de Vitry-sur-Seine n'a pas qualité de partie à l'instance. Dans ces conditions, les dispositions de l'article L.761-1 font, en tout état de cause, obstacle à ce que M. B lui verse la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Vitry-sur-Seine au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, à la préfète du Val-de-Marne et à la commune de Vitry-sur-Seine.

Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. L'hirondel, président,

M. Duhamel, premier conseiller,

M. Dayon, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023.

Le président-rapporteur,

M. L'HIRONDEL

L'assesseur le plus ancien,

B. DUHAMEL La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,