Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2305143

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 mai 2023 sous le n° 2305143, le syndicat local départemental de la Fédération syndicale unitaire territoriale du Val-de-Marne (FSU 94), sis Maison des Syndicats, 11/13 rue des Archives à Créteil (94010), pris en la personne de ses co-secrétaires généraux en exercice, dûment habilités, et représenté par Me Béguin, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative la suspension de l'exécution de la décision du président du conseil départemental du Val-de-Marne en date du 4 avril 2023 rejetant sa demande du 6 février 2023 tendant à ce que soient prises plusieurs mesures propres à assurer la sécurité des agents du département et à protéger leur santé physique et morale ;

2°) d'enjoindre au département du Val-de-Marne d'établir le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP), les lettres de cadrage à destination des assistants de prévention et des conseillers de prévention, et de procéder à la désignation des assistants de prévention, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, ou à défaut, de réexaminer les demandes présentées à ce titre par le syndicat requérant dans le même délai ;

2° bis) d'enjoindre au département du Val-de-Marne de réexaminer, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, les demandes du syndicat requérant tendant à :

- la désignation supplémentaire de conseillers de prévention,

- l'élaboration d'un plan de travaux et de sécurisation des bâtiments accueillant les personnels des EDS,

- l'élaboration d'une analyse des méthodes et de la charge de travail au sein des EDS et mettre en œuvre les actions de prévention appropriées au regard des risques d'épuisement professionnel,

- l'élaboration d'un plan d'organisation de l'accueil au public des EDS en modifiant, si nécessaire, les horaires d'ouverture d'accueil au public et en autorisant les cadres intermédiaires des EDS à fermer temporairement le service public si nécessaire en cas d'incident,

- l'extension de l'autorisation de fermeture d'une demi-journée par semaine à l'équipe éducative des mineurs non accompagnés et aux antennes du placement familial ;

- l'élaboration un plan d'accompagnement et de valorisation du travail des personnels des EDS,

- la mise en œuvre d'une politique de recrutement dynamique et attractive ;

3°) de mettre à la charge du département du Val-de-Marne la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La FSU 94 soutient que :

* l'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est caractérisée dès lors que les mesures demandées au département sont de nature à prévenir et à faire cesser les risques psychosociaux auxquels les agents de la collectivité sont exposés de manière actuelle et certaine ; le refus du département de prendre ces mesures est donc de nature à porter une atteinte grave et immédiate au droit à la prévention des risques des agents dans leur activité professionnelle ;

* il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée dès lors que :

- en premier lieu, le département n'a pas procédé aux actions lui permettant d'évaluer correctement les risques auxquels sont exposés les agents travaillant au sein des EDS en violation de l'article R. 4121-1 du code du travail, applicable aux agents de la fonction publique territoriale selon l'article 3 du décret du 10 juin 1985 ;

- en deuxième lieu, alors que l'élaboration des lettres de cadrage des assistants et des conseillers de prévention avait été évoquée dans une note à l'attention des membres du CHSCT le

27 juillet 2017, aucune de ces lettres de cadrage n'a été finalisée ou validée ;

- en troisième lieu, la décision querellée viole l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique puisque le département a refusé de prendre plusieurs mesures qui étaient nécessaires pour assurer la sécurité des agents, ainsi que la protection de leur santé physique et mentale, à savoir, d'une part, les mesures nécessaires pour prévenir et faire cesser les risques d'agression subis par les agents et assurer leur sécurité au sein des bâtiments dans lesquels ils exercent et, d'autre part, les mesures appropriées pour faire cesser la situation d'épuisement professionnel signalée à plusieurs reprises.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2023, le conseil départemental du

Val-de-Marne, pris en la personne de son président en exercice, M. C E, et représenté par Me Cayla-Destrem, conclut au rejet de la requête en faisant valoir que :

* à titre principal, en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, la requête est irrecevable en l'absence d'acte décisoire d'une part et du défaut de capacité à agir du syndicat FSU 94 ;

* à titre subsidiaire, les conclusions à fin de suspension présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont infondées dès lors que :

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite puisque les circonstances invoquées par la

FSU 94 -signalements de faits d'agression, d'incivilité, de comportements irrespectueux des usagers depuis la fin de l'année 2020, caractère inadapté de certains bâtiments, surcharge de travail des personnels- ne sont pas de nature à établir une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ;

- il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse puisque, d'une part, le conseil départemental du Val-de-Marne n'a opposé aucun refus d'établir le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP), de désigner des assistants de prévention ainsi que des conseillers supplémentaires de prévention et d'établir des lettres de cadrage et que, d'autre part, le conseil départemental a, en application de l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique, pris les mesures de nature à assurer la santé et la sécurité de ses agents et qu'il continue à tout mettre en œuvre à cette fin.

Vu :

- la décision litigieuse du 4 avril 2023 ;

- la requête à fin d'annulation de la décision contestée enregistrée sous le n° 2305156 le

24 mai 2023 ;

- les pièces complémentaires, enregistrées le 2 juin 2023, présentées pour la FSU 94 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code du travail ;

- le décret n°85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Freydefont, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique tenue le 6 juin 2023 en présence de Mme Aubret, greffière d'audience, M. Freydefont a lu son rapport et entendu :

* les observations de Me Karim Zadeh, substituant Me Béguin, représentant la FSU 94, syndicat requérant dont le secrétaire départemental, M. D A, est présent, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens en soutenant, de plus, que :

- depuis plusieurs années, des signalements sont effectués relatifs aux risques

psycho-sociaux des agents du département du Val-de-Marne, dont un rapport du cabinet Alternatives Ergonomiques du 8 mars 2018 et un autre de décembre 2019, signalements suivis de plusieurs recommandations ; des alertes ont également été transmises au département sur la situation de

sous-effectif chronique et de postes non-pourvus, ce qui génère une surcharge de travail pour les agents au bord de l'épuisement professionnel, ainsi que l'inadaptation des locaux de travail qui ne sont pas conformes à la réglementation relative aux conditions de sécurité au travail ; les agents d'accueil du public subissent fréquemment des insultes et des agressions, la plupart verbales ; la situation concerne plus particulièrement les espaces départementaux des solidarités (EDS) qui sont notoirement sous tension ; or, aucune amélioration n'a été enregistrée, d'où la demande de la FSU 94 du 6 février 2023 explicitement rejetée par le président du conseil départemental le 4 avril suivant ; c'est la décision querellée ;

- il conviendra dans un premier temps d'écarter les deux fins de non-recevoir soulevées en défense : la première relative au supposé défaut de capacité à agir de la FSU 94 manque en fait au regard d'une part de ses statuts, et plus particulièrement de l'article 18 de ses statuts aux termes duquel le secrétaire général peut engager une procédure judiciaire en cas d'urgence à condition d'en avertir le conseil syndical, et d'autre part de l'autorisation d'ester en justice du 17 novembre 2022 ; la seconde relative à l'absence alléguée de décision faisant grief est infondée car le président du conseil départemental n'a pas donné suite aux diverses demandes de la FSU 94 pourtant clairement formulées dans le courrier du 6 février 2023 ;

- il conviendra dans un deuxième temps de constater que la condition d'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est satisfaite dès lors que la décision en litige préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts que la FSU 94 entend défendre ; en effet, au vu des différents rapports, signalements, alertes évoqués ci-dessus, les agents départementaux effectuent leurs missions dans des conditions particulièrement dégradées et insécures ; si le département présente en défense un bilan des travaux effectués, la plupart de ces travaux ont été réalisés dans les EDS entre 2015 et 2021 ; malgré tout, les dysfonctionnements demeurent ;

- dans un troisième temps, les moyens soulevés sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse dès lors que, d'une part, le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP), obligatoire depuis 2001, et dont les travaux destinés à sa rédaction ont été lancés en 2010, n'est toujours pas rédigé ; une commission pour son élaboration devait se réunir le 23 mai 2023 mais elle a été reportée au mois d'octobre sans explication et sans raison valable ; ce manquement constitue une violation de l'article R. 4121-1 du code du travail ; d'autre part, en ce qui concerne les lettres de cadrage, les notes n'ont pas été établies, la dernière note datant de 2017 ; il y a là une violation de l'article 4 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité au travail ; de plus, si des recrutements sont en cours, on ne sait pas combien de conseillers de prévention vont être recrutés alors que le poste de responsable adjoint du service de santé, de la sécurité et des conditions de travail est vacant ; enfin, l'inaction de la collectivité face aux nombreuses alertes et signalements relatifs à la surcharge de travail et aux incidents avec les usagers méconnaît l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique ; rien n'a ainsi été prévu pour revoir la charge de travail des agents ni pour aménager les locaux de travail des agents, notamment ceux chargés de l'accueil du public ;

* les observations de Me Cayla-Destrem, représentant le conseil départemental du

Val-de-Marne, défendeur, dont M. F B du service juridique est présent, qui reprend les conclusions de son mémoire en défense par les mêmes moyens en faisant valoir, en outre, que :

- à titre principal, ses deux fins de non-recevoir sont pertinentes et doivent être accueillies pour rejeter la requête de la FSU 94 comme irrecevable ; en effet, d'une part, la FSU ne démontre pas, par la seule production à l'audience de son autorisation d'ester en justice du 17 novembre 2022, sa capacité à agi puisque ses statuts prévoient une délibération de son conseil syndical statuant à la majorité absolue des membres présents ; d'autre part, la réponse du 4 avril 2023 ne constitue pas un acte décisoire faisant grief puisque la demande du 6 février 2023 était une demande indemnitaire préalable de la FSU 94 à hauteur de 10 000 euros ; c'est cette demande indemnitaire qui a été rejetée par le président du conseil départemental qui n'était saisi que de cela ;

- à titre subsidiaire, la condition d'urgence n'est pas remplie en l'absence de préjudice suffisamment grave et immédiat ; en effet, le second rapport de décembre 2019 parle de " tensions " et non d' " agressions " ; que la situation soit parfois tendue au sein des EDS avec le public est quelque chose d'inhérent aux missions mêmes de ces EDS qui ont vocation à accueillir des publics sensibles ; de plus, la FSU 94 saisit le juge des référés en 2023 alors que, selon ses propres écritures, la situation était déjà dégradée dès 2015 ; l'inertie de la FSU 94 à saisir le juge des référés à temps la met aujourd'hui dans l'incapacité d'invoquer une situation d'urgence ; en outre, aucun rapport de l'inspecteur du travail n'évoque une situation d'urgence ; enfin, le conseil départemental a depuis de nombreuses années fait tout ce qu'il fallait pour tenter de remédier à une situation qui -il en convient- n'est pas optimale mais qui n'est pas pour autant constitutive d'une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; il a ainsi recruté 153 agents supplémentaires sur 5 ans, pour faire passer leur nombre total de 739 à 892 ;

- pour les mêmes raisons, il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet, le DUERP est un document long à mettre en place, d'autant que sa rédaction se fait en concertation, ce qui prend nécessairement du temps ; idem pour les lettres de cadrage ; la FSU 94 ne saurait reprocher l'absence conseiller de prévention qui n'est pas obligatoire ; au demeurant, le département cherche à en recruter un, alors même que ce n'est pas une obligation légale ou réglementaire ; en ce qui concerne les conditions de travail, et notamment les conditions d'accueil du public, des changements ont été apportés par la réalisation de travaux mais le département ne peut pas tout faire en même temps alors que son budget n'est pas indéfiniment extensible et que les travaux prennent du temps ;

- enfin, en ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction de mettre en place un DUERP, elles sont irrecevables car il s'agit là d'une mesure définitive qui ne rentre pas dans l'office du juge des référés que ne statue que par des mesures provisoires ;

- en conclusion, la FSU 94 fait son travail de syndicat représentant les intérêts des agents en faisant remonter les problèmes, dysfonctionnements, signalements, alertes, au conseil départemental mais ce syndicat ne peut se substituer à l'autorité qui a seule en charge la gestion de la collectivité territoriale.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience à 12 heures.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin de suspension présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. " ; aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. " ; enfin, aux termes du premier alinéa de l'article

R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. "

2. Il résulte de l'instruction que, par décision du 4 avril 2023, le président du conseil départemental du Val-de-Marne a rejeté la demande préalable du syndicat local départemental de la Fédération syndicale unitaire territoriale du Val-de-Marne (FSU 94) du 6 février 2023 tendant, d'une part, à ce que le département lui verse une indemnité de 10 000 euros en réparation des préjudices subis à raison de la méconnaissance par cette collectivité territoriale de son obligation d'assurer la sécurité et de protéger la santé physique et morale de ses agents et, d'autre part, à ce que soient prises plusieurs mesures propres à assurer la sécurité des agents du département et à protéger leur santé physique et morale, comme établir pour l'ensemble des services départementaux le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP), établir les lettres de cadrage à destination des assistants et des conseillers, procéder à la désignation des assistants de prévention et à des désignations supplémentaires de conseillers de prévention, établir un plan de travaux et de sécurisation des bâtiments accueillant les personnels des espaces départementaux des solidarités (EDS), établir une analyse de la charge de travail au sein des EDS et mettre en œuvre les actions de prévention appropriées, établir un plan d'organisation de l'accueil au public des EDS, recruter davantage de personnels ayant les compétences requises par une politique de recrutement active et dynamique, recruter un médiateur formé pour chacun des EDS, organiser une formation spécialisée sur la santé, la sécurité et les conditions de travail auprès de la direction de l'action sociale, de la direction de la protection de l'enfance et de la jeunesse et le direction de la protection maternelle et infantile promotion de la santé.

3. Par la présente requête, la FSU 94 demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette décision du président du conseil départemental du Val-de-Marne en date du 6 avril 2023 en ce qu'il refuse de faire droit à la demande de mettre en œuvre les mesures propres à assurer la sécurité des agents du département et à protéger leur santé physique et morale.

S'agissant de la fin de non-recevoir soulevée en défense sur l'absence d'acte décisoire faisant grief :

4. En défense, le département du Val-de-Marne soulève deux fins de non-recevoir dont la première est tirée de l'absence d'acte décisoire ; le département du Val-de-Marne fait en effet valoir que, par son courrier du 4 avril 2023, son président a confirmé que son administration est bien consciente des difficultés rencontrées par les agents exerçant dans les EDS, relate les actions entreprises par le conseil départemental pour y remédier, confirme que ses services œuvrent au quotidien pour trouver des solutions afin d'améliorer les conditions de travail au sein des EDS, et en conséquence rejette la demande préalable indemnitaire de 10 000 euros formulée par la FSU 94. Lors de l'audience publique du 6 juin 2023, cette dernière réplique que son courrier du 6 février 2023 ne contenait pas qu'une demande indemnitaire préalable, expressément rejetée par le président du conseil départemental le 4 avril 2023, mais également diverses mesures propres à assurer la sécurité des agents du département et à protéger leur santé physique et morale et listées au point 2 auxquelles le président a tacitement refusé de faire droit.

5. Il résulte de l'instruction que la demande de la FSU 94 en date du 6 février 2023 de 29 pages est intitulée en page 1 " Demande préalable " et est précédée d'un courrier de présentation d'une page adressé au président du conseil départemental du Val-de-Marne mentionnant en objet " Demande indemnitaire préalable " et le priant " de trouver sous ce pli une demande indemnitaire préalable ". Ce courrier a été rédigé par les avocats de la FSU 94, Me Béguin et Me Karim-Zadeh, auxiliaires de justice et spécialistes du droit, dont les écritures doivent donc être interprétées littéralement. Par suite, contrairement à ce que soutient la FSU en réplique, le courrier du

6 février 2023 ne constituait qu'une demande indemnitaire préalable à laquelle le président du département a refusé de faire droit, les différentes mesures listées à la fin de la demande ne venant qu'au soutien de l'argumentation du syndicat pour démontrer les préjudices subis à raison de la méconnaissance par cette collectivité territoriale de son obligation d'assurer la sécurité et de protéger la santé physique et morale de ses agents.

6. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le département soulève l'irrecevabilité de la requête en l'absence d'acte décisoire faisant grief puisque le président du

Val-de-Marne n'a pu répondre négativement à des mesures qui ne lui étaient pas demandées.

S'agissant de la condition d'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

7. Quoiqu'il en soit de la recevabilité de la requête, celle-ci est au demeurant infondée pour les motifs développés ci-dessous :

8. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 521-1 et R. 522-1 du code de justice administrative que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit s'apprécier objectivement et globalement. Enfin, la condition d'urgence s'apprécie à la date de la présente ordonnance.

9. Il résulte de l'instruction que depuis plusieurs années, des signalements ont été effectués au conseil départemental du Val-de-Marne relatifs aux risques psycho-sociaux des agents du département, dont un rapport du cabinet Alternatives Ergonomiques du 8 mars 2018 et un autre de décembre 2019, signalements suivis de plusieurs recommandations ; des alertes ont également été transmises au département sur la situation de sous-effectif chronique et de postes non-pourvus, ce qui génère selon le syndicat une surcharge de travail pour des agents au bord de l'épuisement professionnel, ainsi que l'inadaptation des locaux de travail qui ne sont pas conformes à la réglementation relative aux conditions de sécurité ; les agents d'accueil du public subissent fréquemment des insultes et des agressions, la plupart verbales ; la situation concerne plus particulièrement les espaces départementaux des solidarités (EDS) qui sont notoirement sous tension. Ces éléments et l'inertie du département pour y remédier sont, selon la FSU 94, de nature à caractériser une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 précité du code de justice administrative.

10. Toutefois, il résulte de l'instruction que le conseil départemental a depuis de nombreuses années engagé diverses actions pour tenter de remédier à cette situation. S'agissant de la thématique du sous-effectif chronique des agents et de la surcharge de travail qui en résulte, il a ainsi recruté 153 agents supplémentaires sur 5 ans, pour faire passer leur nombre total de 739 à 892, soit une augmentation de 21% des effectifs départementaux et ce alors même que le contexte budgétaire est tendu avec la réduction programmée des dotations de l'Etat ; le département cherche même à recruter un conseiller de prévention, alors même que ce n'est pas une obligation légale ou réglementaire. De même, s'agissant plus spécifiquement des conditions de travail, et notamment des conditions d'accueil du public dans les EDS, il résulte de l'instruction que des travaux d'aménagement de certains locaux ont été réalisés ou sont programmés. En outre, s'agissant des signalements et diverses alertes notifiées au département, le second rapport de décembre 2019 parle de " tensions " et non d'" agressions " ; or, ces situations de tension sont malheureusement inhérentes aux EDS compte tenu des missions qui leur sont dévolues, les EDS ayant principalement vocation à accueillir des publics sensibles en situation de précarité voire de détresse et qui sont donc en position d'attente forte vis-à-vis de l'institution départementale. Enfin, il convient de noter qu'aucun rapport de l'inspecteur du travail n'évoque une situation d'urgence.

11. Il résulte de ce qui précède que le département du Val-de-Marne a pris depuis de nombreuses années des mesures pour tenter de remédier à une situation qui -il en convient- n'est pas optimale mais qui n'est pas pour autant constitutive d'une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

12. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse, les conclusions à fin de suspension de cette décision doivent être rejetées. Par voie de conséquence doivent également être rejetées les conclusions de la FSU 94 à fin d'injonction ainsi que celles tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E

Article 1er : La requête de la FSU 94 est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat local départemental de la Fédération syndicale unitaire territoriale du Val-de-Marne (FSU 94) et au conseil départemental du Val-de-Marne.

Fait à Melun, le 12 juin 2023.

Le juge des référés,

Signé : C. FreydefontLa greffière,

Signé : S. Aubret

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2305143