Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2008183

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 6 décembre 2020, 19 mai 2021 et 21 octobre 2021, l'association Un avenir pour Jouy, représentée par Me Cabanes, avocat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 2020-090 du 12 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Jouy-en-Josas a accordé la protection fonctionnelle à Mme D, maire de la commune, et à M. B, adjoint au maire ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Jouy-en-Josas la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la participation des intéressés aux débats et leur présence lors du vote de cette délibération méconnait l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération n'a fait l'objet d'aucun débat, dès lors que le temps de parole est limité à cinq minutes et que M. C a été interrompu à de nombreuses reprises, en méconnaissance de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;

- la note explicative de synthèse envoyée aux élus avec la convocation au conseil municipal du 12 octobre 2020 est insuffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- aucune commission municipale, ni groupe de travail relatif à cette mesure n'a précédé la délibération ;

- cette délibération méconnait l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors notamment que les conseillers municipaux n'ont pas disposé du contrat d'assurance couvrant ce risque préalablement à la séance du 12 octobre 2020 et n'avaient ainsi pas d'indications financières suffisantes sur la mesure ;

- les conditions pour bénéficier de la protection fonctionnelle ne sont pas remplies en ce que les faits relèvent d'une action voire d'une faute personnelle détachable des fonctions ;

- il n'est pas possible de savoir quelle collectivité devait être sollicitée pour se prononcer sur la protection fonctionnelle eu égard à la multiplicité des mandats détenus par Mme D.

Par trois mémoires en défense enregistrés les 23 mars, 8 juillet et 2 décembre 2021, la commune de Jouy-en-Josas, représentée par Me Sagalovitsch, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association Un avenir pour Jouy la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 décembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 janvier 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gibelin, rapporteur,

- les conclusions de Mme Ghiandoni, rapporteure publique,

- les observations de Me Michaud, avocat substitué à Me Cabanes, représentant l'association Un avenir pour Jouy ;

- et les observations de Me Richardeau, avocat substitué à Me Sagalovitsch, représentant la commune de Jouy-en-Josas.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 2020-090 du 12 octobre 2020, le conseil municipal de Jouy-en-Josas a voté l'octroi de la protection fonctionnelle à la maire, Mme D, et à son premier adjoint, M. B, afin qu'ils exercent une action judiciaire pour diffamation à l'encontre d'un journal d'information en ligne qui avait fait état dans un article du 27 août 2020 d'incohérences dans leurs déclarations de revenus et de fonctions ainsi que de doutes sur leur probité eu égard à leurs liens supposés avec le secteur immobilier. L'association Un avenir pour Jouy (UAJ), qui regroupe des élus de l'opposition ayant voté contre cette mesure, a présenté un recours gracieux le 15 octobre 2020, rejeté le 19 octobre suivant. L'association requérante demande au tribunal d'annuler la délibération du 12 octobre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ".

3. La participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que si Mme D est intervenue à deux reprises pendant le débat portant sur la délibération attaquée, sa première intervention se bornait à inviter M. C à conclure, comme le prévoit l'article 11 a) du règlement intérieur lorsqu'une intervention dépasse les cinq minutes, et elle s'est contentée par sa seconde intervention de faire un rappel de la législation applicable. Ces deux brèves interventions n'ont pas été de nature à exercer une influence effective sur le résultat du vote alors surtout que le conseil municipal s'est prononcé à une large majorité de 22 voix contre 5 pour accorder la protection fonctionnelle aux deux élus. Par ailleurs, les intéressés n'étaient pas rapporteurs et n'ont pas pris part au vote. Enfin, le vote ayant été exprimé à bulletin secret, leur présence lors de celui-ci n'a pu exercer de véritable influence sur son résultat. Par suite, le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions () ".

6. Au cas particulier, d'une part, le temps de parole qui était accordé aux conseillers municipaux n'était pas limité à cinq minutes mais encadré, en application des dispositions précitées, par l'article 11-a) du règlement intérieur du conseil municipal, qui prévoit que le maire peut, au-delà de cinq minutes d'intervention, demander à un conseiller de conclure brièvement, ce qu'a fait Mme D après que M. C a dépassé de plusieurs minutes cette durée. D'autre part, ni le règlement intérieur du conseil municipal, ni les interventions de M. A visant à cadrer le débat, n'ont méconnu le droit d'expression des conseillers municipaux, M. C n'ayant pas été empêché de faire valoir ses observations et le débat s'étant poursuivi par la suite, notamment avec l'intervention de M. F. Dans ces conditions, le moyen sera écarté.

7. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ".

8. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse a été envoyée aux conseillers municipaux le 6 octobre 2020 avec la convocation au conseil municipal, dont le point 8 portant sur la demande de protection fonctionnelle des deux élus mentionne les textes applicables et indique notamment que : " Madame le Maire et Monsieur E B, 1er Adjoint au Maire délégué à la sureté et à la sécurité, ont fait l'objet d'attaques à caractère potentiellement diffamatoire, calomnieux et outrageant à l'occasion de publications sur le site internet Contrib'city, en date du 27 août 2020. A ce titre, tous deux souhaitent bénéficier de la protection fonctionnelle dans le cadre de la procédure qu'ils pourraient engager afin de mettre un terme à ces attaques. Cette protection consiste principalement à prendre en charge les frais d'avocat des deux élus concernés. Il est précisé qu'une déclaration a été faite auprès de la SMACL, assureur de la collectivité, qui prend en charge cette affaire au titre du contrat " responsabilité civile et protection juridique des élus ". Une première consultation juridique a par ailleurs été sollicitée pour connaître les risques encourus et envisager une action judiciaire à l'encontre d'une tierce partie ". Ainsi, alors même que les écrits susceptibles de faire l'objet des poursuites pour diffamation, dont les membres de l'association requérante avaient parfaitement connaissance, n'étaient pas reproduits dans cette note, les conseillers municipaux disposaient des éléments suffisants pour comprendre les motifs de la mesure envisagée et pour en apprécier les conséquences. Le moyen doit donc être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. ".

11. Au cas particulier, si le règlement intérieur du conseil municipal de Jouy-en-Josas comporte un chapitre IV portant sur ces commissions, dont il ressort que des commissions permanentes sont créées dans certains domaines spécifiques non concernés en l'espèce et que des commissions spéciales peuvent être constituées pour examiner certaines affaires, aucune de ces dispositions n'imposait que le projet de délibération en litige fasse l'objet d'un examen préalable en commission thématique. Par ailleurs, aucun texte ne faisait obligation à la commune de constituer un groupe de travail chargé d'examiner ce projet. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation d'une telle commission ou d'un groupe de travail doit être écarté comme étant inopérant.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

13. En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées.

14. Si M. C, qui a sollicité la communication du contrat d'assurance couvrant la mise en œuvre de la protection fonctionnelle des agents et des élus le 6 octobre 2020, n'en a obtenu une transmission complète que le 23 octobre 2020, il ressort des pièces produites que des documents comportant les éléments essentiels de ce contrat ont été mis à sa disposition pour consultation à la mairie dès le 7 octobre, et des échanges par courrier électronique du 19 octobre 2020 qu'il a effectivement consulté ces documents. Dans ces conditions et alors qu'en outre la délibération attaquée ne portait pas directement sur un tel contrat, les conseillers municipaux et, en particulier, M. C, membre de l'association requérante, qui disposait de la note de synthèse envoyée avec la convocation à la séance du 12 octobre 2020 et qui a été mis à même de consulter les éléments essentiels du contrat d'assurance de la commune préalablement à celle-ci, disposaient des informations nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur la délibération contestée. Par suite, le moyen doit être écarté.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales : " Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. / La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté () ".

16. Lorsqu'un exécutif d'une collectivité territoriale est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet.

17. En l'espèce, les faits de diffamation ne sont pas détachables de l'exercice des fonctions de maire ou de premier adjoint, expressément mentionnées dans l'article du 27 août 2020 qui met en doute la probité des intéressés en leur qualité d'élus municipaux, notamment en raison de leur pouvoir de décision en matière d'urbanisme et de leurs liens supposés avec le secteur immobilier. Par ailleurs, la requérante ne fait état d'aucun motif d'intérêt général susceptible de s'opposer à ce que la commune accorde la protection prévue par l'article L. 2123-35 précité, ni d'aucune faute personnelle détachable du service imputable aux élus concernés. Elle n'est donc pas fondée à soutenir qu'ils ne remplissaient pas les conditions pour en bénéficier. Le moyen sera écarté.

18. En dernier lieu, lorsqu'un élu exerce simultanément des fonctions dans plusieurs collectivités publiques, la collectivité à laquelle il incombe d'assurer sa protection fonctionnelle est celle dans laquelle l'élu exerce les mandats au titre desquels il a fait l'objet de propos diffamatoires.

19. Au cas particulier, si l'article du journal Contrib'city du 27 août 2020 traite de la déclaration faite par Mme D auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) en qualité de conseillère départementale dans le cadre de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, il fait également état de son mandat de maire et de sa précédente qualité d'adjointe au maire et met en cause M. B principalement en sa qualité d'adjoint au maire. La probité des intéressés est ainsi mise en cause par l'article susceptible de faire l'objet d'une action judiciaire pour diffamation en leur qualité d'élus municipaux, en raison de leurs fonctions au sein du conseil municipal de Jouy-en-Josas et de leur pouvoir de décision en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire et de leurs liens supposés avec le secteur immobilier. Dans ces conditions, la décision d'octroi de la protection fonctionnelle relevait bien de la compétence de la commune. Le moyen doit donc être écarté.

20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 12 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Jouy-en-Josas a accordé la protection fonctionnelle de la commune à Mme D, maire de la commune, et à M. B, adjoint au maire, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Jouy-en-Josas, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par l'association UAJ et non compris dans les dépens.

22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association UAJ la somme demandée par la commune de Jouy-en-Josas au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'association UAJ est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Jouy-en-Josas au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Un avenir pour Jouy et à la commune de Jouy-en-Josas.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Mégret, présidente,

Mme Andujar, première conseillère,

M. Gibelin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2022.

Le rapporteur,

signé

F. GibelinLa présidente,

signé

S. Mégret

La greffière,

signé

Y. Bouakkaz

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.