Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2103071

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 avril 2021, 14 septembre et 14 octobre 2022, la SAS Civalim, représentée par Me Loïg Gourvennec et Me Pauline Riou, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 octobre 2020 par laquelle le maire de Jouy-en-Josas a exercé son droit de préemption urbain à l'occasion de l'aliénation des parcelles cadastrées AC300, 301 et 302 sises 14 rue Victor Hugo ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Jouy-en-Josas une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir, dès lors qu'elle a signé un compromis de vente portant sur les parcelles concernées ;

- la décision a été signée par une autorité incompétente ; la délégation de compétence du conseil d'agglomération n'a pas de caractère exécutoire ; la délégation de compétence du conseil municipal au maire n'a pas de caractère exécutoire ;

- la décision instituant le droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de la commune est insuffisamment motivée ; elle n'a pas de caractère exécutoire ;

- la décision méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; elle a été édictée tardivement ; faute pour la mairie d'avoir notifié la décision de préemption dans le délai de deux mois, elle est réputée avoir renoncé à son droit de préemption ;

- la décision de préemption est insuffisamment motivée ;

- la décision méconnaît l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; la commune ne justifie pas de l'intérêt général à préempter la parcelle litigieuse ;

- la décision méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; la commune ne justifie pas de la réalité du projet d'aménagement ;

- la décision est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 août 2021 et 28 septembre 2022, la commune de Jouy-en-Josas, représentée par Me Eric Sagalovitsch, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ; la société requérante ne démontre pas disposer d'un intérêt à agir ; son directeur n'a pas été valablement autorisé à ester en justice ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fejérdy, première conseillère,

- les conclusions de M. Maitre, rapporteur public,

- et les observations de Me Jincq-le-Bot, représentant la SAS Civalim, et de Me Sagalovitsch, représentant la commune de Jouy-en-Josas.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 21 octobre 2020, le maire de Jouy-en-Josas a préempté un terrain, d'une superficie de 4 816 m², situé au 12 et 14 rue Victor Hugo, constituant une partie des parcelles AC300, 301 et 302. La société par actions (SAS) Civalim, acquéreur évincé, demande l'annulation de cette décision.

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ". Aux termes de l'article 136 de la loi n° 2014-366 dite " ALUR " dans sa version applicable : " () II. - La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut également à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. S'il se prononce en faveur du transfert, cette compétence est transférée à la communauté, sauf si les communes membres s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II, dans les trois mois suivant le vote de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ".

3. Si la commune de Jouy-en-Josas appartient à la communauté d'agglomération Versailles Grand Parc, il ressort des pièces du dossier, notamment des statuts de la communauté d'agglomération ainsi que du courrier du préfet daté du 23 mai 2017, que les communes membres se sont opposées au transfert à la communauté d'agglomération de la compétence en matière de plan local d'urbanisme. Dès lors, la commune de Jouy-en-Josas, qui établit au demeurant sa propre opposition à ce transfert, était, en application des dispositions citées au point précédent, compétente en matière de droit de préemption urbain.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 8 juin 2020, dont les termes sont suffisamment précis, le conseil municipal de Jouy-en-Josas a donné délégation au maire pour exercer le droit de préemption. Conformément aux dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, le compte-rendu des débats, portant mention de la délibération litigieuse, a fait l'objet d'un affichage en mairie, et cette délibération a été transmise au représentant de l'Etat le 10 juin 2020, devenant de ce fait exécutoire. Il s'ensuit que le maire était compétent pour signer la décision attaquée.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme : " Ce droit de préemption n'est pas applicable : / a) A l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; / b) A la cession de parts ou d'actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l'attribution d'un local d'habitation, d'un local professionnel ou d'un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ; / c) A l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. () ".

7. D'une part, aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. "

8. Par délibération du 18 décembre 2006, la commune de Jouy-en-Josas a institué sur son territoire le droit de préemption renforcé, tel que prévu au 5ème alinéa de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que conformément aux dispositions citées ci-dessus de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, cette délibération a fait l'objet d'un affichage en mairie à compter du 20 décembre 2006, le compte-rendu de la délibération étant affiché pendant un mois, ainsi que d'une publication au sein de deux journaux diffusés dans le département. Enfin, la délibération a été transmise au représentant de l'Etat, dans le cadre du contrôle de légalité, le 20 décembre 2006. Conformément aux dispositions de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, la délibération du 18 décembre 2006 est donc devenue exécutoire le 20 décembre suivant, sans que la circonstance, à la supposer même établie, qu'elle n'ait pas été transmise aux autorités mentionnées à l'article R. 211-3 du code de l'urbanisme n'ait d'incidence sur ce caractère exécutoire, ni sur sa légalité.

9. D'autre part, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a pour base légale le premier acte ou été prise pour son application. En outre, s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

10. L'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption urbain renforcé peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif.

11. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la délibération du 18 décembre 2006, qui a fait l'objet d'un affichage régulier, et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait fait l'objet d'un recours contentieux, est devenue définitive à expiration du délai de recours contentieux courant à compter du 20 décembre 2006. Dès lors, à la date de l'enregistrement de la requête, la délibération étant devenue définitive, le moyen tiré, par exception, de son insuffisance de motivation, est irrecevable à l'appui des conclusions dirigées contre la décision de préemption attaquée.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. () "

13. Il ressort des pièces du dossier que les services de la mairie ont reçu la déclaration d'intention d'aliéner le 15 juillet 2020. Par courrier du 10 septembre 2020, reçu par le notaire mandataire des propriétaires le 14 septembre 2020, soit dans le délai de deux mois prévu par les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, la commune de Jouy-en-Josas a adressé une demande tendant d'une part à l'organisation d'une visite, et d'autre part, à ce que lui soient communiqués certains documents manquants. Le délai de deux mois, suspendu par l'effet de ce courrier, a donc repris à la date du 25 septembre 2020, date de la visite des terrains, alors que les pièces demandées avaient été communiquées le 18 septembre 2020, et recommencé à courir pour une durée d'un mois, conformément aux dispositions citées ci-dessus de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. La décision de préemption, prise le 21 octobre 2020, est donc intervenue avant expiration du délai prévue par ces dispositions. Elle a, de même, été notifiée aux différents intéressés, et transmise au représentant de l'Etat, avant expiration de ce délai. Enfin, si la société requérante soutient que la décision de préemption aurait également dû être affichée en mairie pour être exécutoire, cela ne ressort d'aucune disposition législative ni réglementaire. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit donc être écarté.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () " Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. "

15. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée, qui vise les articles pertinents du code de l'urbanisme et la délibération du 19 septembre 2006 instituant le droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de la commune, vise également l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°5 " Blum / les Metz ", et rappelle les résultats d'une étude réalisée dans le cadre de cette OAP et concernant notamment les terrains objet de la préemption. Enfin, la décision précise que l'acquisition des parcelles a pour objectif " que la commune de Jouy-en-Josas y réalise un projet de ferme urbaine (activité agricole), couplée à des activités éducatives et d'animation ". Il s'ensuit que la décision attaquée, qui mentionne de manière suffisamment précise l'objet en vue duquel la préemption est exercée, est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, bien que situées au centre de la commune, les parcelles litigieuses, qui accueillent des serres datant du XIXème siècle, et sur lesquelles les anciens propriétaires exerçaient une activité horticole, présentent historiquement une vocation agricole. Elles s'inscrivent par ailleurs dans le cadre de l'OAP n°5 qui les mentionne sous l'appellation " potager de la Petite Folie ", identifié à la fois en tant que " patrimoine et lieu d'histoire à préserver " et " site paysager et forte empreinte végétale à conserver ", et qui invite en conséquence à la mise en valeur du caractère végétal de ce " potager ". Pour préciser le projet de cette OAP, la commune a fait réaliser une étude, par le cabinet d'études VE2A, entre 2019 et 2020. Le rapport de synthèse, remis le 10 juin 2020, propose d'" affirmer le quartier des Metz comme un jardin habité intergénérationnel et touristique pour les Jovaciens et les Franciliens ", avec un " cœur de quartier ouvert et intégrant un projet intergénérationnel et pédagogique en lien avec l'agriculture urbaine ". Ce projet prévoit ainsi la " mutation des serres " des parcelles litigieuses, situées au cœur du quartier des Metz, par " un projet multigénérationnel en lien avec l'agriculture urbaine et les programmes existants tels que le programme agriurbain du plateau de Saclay ". A la suite de cette étude, la commune a lancé en août 2020 une consultation " agri-urbaine " visant à élaborer une étude de faisabilité technique pour mettre en œuvre sur les parcelles litigieuses un projet de " micro-ferme urbaine couplée à des activités éducatives et d'animation ". Cette consultation, qui comprenait un cahier des charges précis, a été envoyée à plusieurs associations susceptibles d'être intéressées, et pour lesquelles une visite de lieux a été organisée le 31 août 2020.

18. Il s'ensuit que la commune de Jouy-en-Josas justifie, à la date de la décision attaquée, le 21 octobre 2020, de la réalité d'un projet de " ferme urbaine couplée à des activités éducatives et d'animation " ayant vocation à être réalisé sur les parcelles litigieuses, quand bien même toutes les caractéristiques de ce projet n'avaient pas encore été définies à cette date. Dès lors, la commune justifie de la réalité, à la date de la décision attaquée, d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, le projet retenu, qui vise à sauvegarder et mettre en valeur le patrimoine bâti et non bâti du quartier, et développer une activité agricole à visée éducative, répond à un intérêt général suffisant que le coût d'acquisition du terrain n'est pas de nature à remettre en cause.

19. En cinquième lieu, si la société requérante fait valoir que la décision est entachée de détournement de pouvoir, dès lors qu'elle n'aurait été prise que pour contrer un projet immobilier, cela ne ressort pas des pièces du dossier, alors que, ainsi qu'il a été dit au point 19, la commune justifie de la réalité d'un projet d'intérêt général.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la SAS Civalim n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 21 octobre 2020 par laquelle le maire de Jouy-en-Josas a exercé le droit de préemption sur les parcelles AC300, 301 et 302.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Jouy-en-Josas, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS Civalim demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante la somme de 1 500 euros à verser à la commune au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Civalim est rejetée.

Article 2 : La SAS Civalim versera à la commune de Jouy-en-Josas la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Civalim et à la commune de Jouy-en-Josas.

Délibéré après l'audience du 6 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- Mme Fejérdy, première conseillère,

- Mme Milon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2023.

La rapporteure,

Signé

B. Fejérdy

La présidente,

Signé

C. Rollet-Perraud

La greffière,

Signé

K. Dupré

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.