Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2209176

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 6 décembre 2022, 11 juillet 2023 et 21 novembre 2023, la SARL Mes Premiers Pas, représentée par Me Ginisty-Morin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines a rejeté son recours gracieux tendant à l'annulation de la décision du 23 juin 2022 de régularisation de trop perçu droit PSU d'un montant de 48 370,75 euros ainsi que la décision du 23 juin 2022 et la notification de paiement du 18 mai 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme D n'est pas compétente à prendre la décision du 23 juin 2022 dès lors que M. B E n'était pas directeur de la caisse d'allocations familiales des Yvelines au 1er janvier 2022 ; la délégation produite du 1er janvier 2020 n'est pas conforme avec les mentions qui figurent au courrier du 23 juin 2022 ; l'organigramme produit date du 1er juillet 2022 et est postérieur au 23 juin 2022, Mme C n'y figurant pas comme directrice par intérim ;

- les courriers qui lui ont été adressés lui ont été envoyés à une adresse qui n'est pas son siège social ;

- elle n'a jamais eu connaissance de la Charte Institutionnelle de contrôle des équipements et services bénéficiaires d'aide(s) financière(s) collective(s) d'action sociale de la CNAF, si ce n'est le 11 juillet 2022 ; les dispositions de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale ont donc été méconnues ;

- l'article 7.5 de la Charte Institutionnelle de contrôle des équipements et services bénéficiaires d'aide(s) financière(s) collective(s) d'action sociale de la CNAF n'a pas été respecté car la caisse d'allocations familiales des Yvelines qui n'a pas répondu à ses observations du 12 mai 2022 et la décision du 23 juin 2023 lui a été notifiée sans attendre la réponse à ses observations ; les dispositions des articles L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et les stipulations de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne n'ont pas été respectées ;

- la convention d'objectifs et de financement conclue pour la période du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022 entre elle et la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines l'a été au vu du règlement de fonctionnement ; la caisse d'allocations familiales a implicitement admis qu'elle puisse demander aux familles une caution équivalente à un mois et que les jours fériés ne soient pas déduits dans le calcul de la mensualisation du contrat d'accueil ; la caution n'est pas une majoration mais un dépôt de garantie qui est restitué aux familles le jour de leurs paiements ; la caution n'est pas comptabilisée dans un compte de résultat mais dans un compte de bilan ; les cautions ne participent pas au financement du fonctionnement ;

- s'agissant des jours fériés, elle a déjà été sanctionnée à ce titre dans le montant de la prise en charge par la caisse d'allocations familiales ; la déduction des congés dans le logiciel ICAP est conforme aux termes du règlement de fonctionnement ;

- la notification de paiement du 18 mai 2023 est postérieure à la date de saisine du tribunal administratif de Versailles et elle n'en avait pas connaissance à la date du 6 décembre 2022 ; la demande d'annulation de cette décision n'est pas tardive d'autant qu'elle ne soulève pas de litige distinct.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 mars 2023 et 25 septembre 2023, la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines, représentée par Me Brault, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Mes Premiers Pas la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme D est responsable du pôle stratégie partenariale, direction de l'action sociale et bénéficie d'une délégation pour prendre une décision telle que celle du 23 juin 2022 ;

- la charte institutionnelle de contrôle des équipements et services bénéficiaires d'aide(s) financière(s) collective (s) d'action sociale de la CNAF est dépourvue de valeur normative et une éventuelle méconnaissance des termes mêmes d'une telle charte ne saurait caractériser un vice de procédure ; cette charte est publiée sur son site internet et il appartient à toute personne intéressée de procéder à une consultation ; en tout état de cause, la société requérante a pu présenter en temps utile des observations et former un recours gracieux et un recours contentieux ; l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration n'est pas applicable aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale ;

- en raison de l'absence de valeur juridique de cette charte, sa méconnaissance ne saurait conduire à une annulation pour un vice de procédure ; le fait de ne pas répondre aux observations du 12 mai 2022 formulées par la société requérante n'a pas privé celle-ci d'une garantie ;

- toute caution demandée par le gestionnaire doit être qualifiée de majoration ; seules les majorations pour prestations annexes et présentant un caractère ponctuel, les cotisations annuelles et les frais de dossier s'enregistrent au compte 70642 et ne sont pas déduites lors du calcul de la PSU ; toutes les autres majorations doivent être inscrites au compte 70641 de façon à être déduites lors du calcul de la PSU ;

- la caution équivalant à un mois de prestations est encaissée par la société requérante au moment de l'inscription ; il est en outre précisé qu'elle ne sera pas restituée en cas de non respect du préavis de trois mois pour mettre fin ou modifier le contrat d'accueil signé avec la crèche ou en cas de désistement ;

- elle n'a jamais admis que les jours fériés ne soient pas déduits dans le calcul de la mensualisation du contrat d'accueil.

Vu les autres pièces du dossier.

Les parties ont été informées, par une lettre en date du 9 novembre 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la notification de paiement d'un montant diminué de l'indu (48.370,75 euros) de subvention, en date du 18 mai 2023, présentant le caractère d'une prétention nouvelle tardivement présentée.

La caisse d'allocations familiales du département des Yvelines a présenté, le 10 novembre 2023, des observations en réponse au moyen d'ordre public.

Vu :

- la charte européenne des droits fondamentaux ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Fraisseix, premier conseiller, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique tenue le 15 janvier 2023 à 14 heures, en présence de Mme B. Dalla Guarda, greffière d'audience, M. Fraisseix a lu son rapport et entendu :

- les conclusions de Mme Marc, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Ginisty-Morin pour la société Mes Premiers Pas.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La société Mes Premiers Pas, créée le 3 août 2016, a pour objet la création, l'achat, l'exploitation et la gestion de crèches et/ou réseaux de crèches et de toute activité se rapportant à la garde des enfants et au développement de ce secteur d'activité. Elle a exploité une crèche, Lulu Pistache, située 6 rue Claude Chappe à Rambouillet à compter du 1er avril 2008 et bénéficié d'un arrêté d'autorisation de création n° 2008-DEFS-010 le 10 avril 2008. Par un arrêté n° 2018-138 du 10 juillet 2019, le président du conseil départemental des Yvelines a autorisé l'extension provisoire de capacité jusqu'au 31 juillet 2019 de 56 à 58 places. La caisse d'allocations familiales du département des Yvelines a réalisé sur place, le 9 mars 2022, un contrôle portant sur l'exercice 2020 et conclut par une décision du 23 juin 2022 à divers dysfonctionnements relatifs à la réglementation de la prestation de service unique et au calcul d'un indu de 48 370,75 euros (droit PSU). Par la présente requête, la société Mes Premiers Pas demande au tribunal d'annuler la décision du 23 juin 2022, la décision du 14 octobre 2022 rejetant son recours gracieux et la notification de paiement du 18 mai 2023.

Sur l'étendue du litige :

2. Si, dans son mémoire en réplique en date du 11 juillet 2023, la société Mes Premiers Pas sollicite du tribunal l'annulation de la notification de paiement d'un montant diminué de l'indu (48 370,75 euros) de subvention, en date du 18 mai 2023, la requête introductive d'instance, enregistrée le 6 décembre 2022, ne tendait qu'à l'annulation de la décision du 14 octobre 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales des Yvelines a rejeté son recours gracieux tendant à l'annulation de la décision du 23 juin 2022 de régularisation de trop perçu droit PSU d'un montant de 48 370,75 euros et de la décision du 23 juin 2022. Cette demande a ainsi le caractère d'une prétention nouvelle tardivement présentée. Par suite, elle est irrecevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. En premier lieu, si la société requérante fait valoir que les courriers de la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines ne lui auraient pas été adressés à son siège social, il est toutefois constant que ces courriers ont été reçus dès lors que la société a présenté des observations le 12 mai 2022 et un recours gracieux le 16 août suivant, l'erreur de plume quant à la mention d'une association en lieu et place d'une société étant en tout état de cause sans incidence sur la légalité des décisions contestées.

4. En deuxième lieu, la société requérante soutient que M. E, qui a pris ses fonctions en mai 2022 en qualité de directeur de la CAF, et donc après l'intérim assuré par Mme C et après la direction assurée par Mme A, n'a pas délégué compétence à Mme D. Il ne résulte pas de l'instruction de nouvelle délégation expressément donnée par M. E après sa nomination. Toutefois, la délégation donnée à Mme D le 1er janvier 2020 par Mme A, indique expressément que " cette délégation est donnée jusqu'à décision contraire. Elle est de fait suspendue en cas d'absence du délégataire quelles qu'en soient la nature et la durée. Elle n'est accordée qu'à l'exclusion expresse des situations où il peut y avoir un conflit d'intérêt pour les récipiendaires de cette délégation. La délégation prendra fin en cas de changement d'emploi ou de départ de I'organisme du délégataire ". Or, il ne résulte de l'instruction aucune décision contraire ni départ de Mme D, ni changement d'emploi de cette dernière. Et si la société requérante soutient que cette décision du 1er janvier 2020 ne donnerait pas matériellement compétence pour signer la décision du 23 juin 2022, il apparait toutefois que Mme F D, responsable du Pôle Stratégie Partenariale, direction de l'Action sociale, a reçu délégation de la directrice de la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines, le 1er janvier 2020, à l'effet de " signer, dans son domaine de compétence, tous courriers référencés et maquettés quelle qu'en soit la forme à destination des allocataires et de tous tiers intéressés directement par la gestion du dossier, les contrats de prêt, les engagements, les ordonnancements et l'ensemble des dépenses techniques d'action sociale en application dans le cadre de la politique d'action sociale décidée par le conseil d'administration, les conventions d'Objectifs et de Financement à destination des partenaires ". Ce qui semble de nature à recouper la décision en litige. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision querellée du 23 juin 2023 manque en fait et doit donc être écarté.

5. En troisième lieu, la charte institutionnelle de contrôle des équipements et services bénéficiaires d'aide(s) financière(s) collective(s) d'action sociale, établie en novembre 2021, étant dépourvue de toute valeur normative, la société Mes Premiers Pas ne saurait utilement soutenir que cette charte ne lui aurait pas été communiquée et qu'elle n'en aurait eu connaissance que le 11 juillet 2022. En outre, une atteinte aux stipulations de l'article 41 de la Charte européenne des droits fondamentaux n'est susceptible d'affecter la régularité de la procédure à l'issue de laquelle la décision défavorable est prise que si la personne concernée a été privée de la possibilité de présenter des éléments pertinents qui auraient pu influer sur le contenu de la décision, ce qu'il lui revient, le cas échéant, d'établir devant la juridiction saisie. En l'espèce, il est constant que la société Mes Premiers Pas a été placée en mesure de présenter ses observations le 12 mai 2022 et de présenter des recours gracieux et contentieux. Il s'ensuit qu'alors même que la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines n'aurait pas répondu à ses observations formulées le 12 mai 2022, la société requérante n'a été privée d'aucune garantie. Le moyen tiré du vice de procédure et de la méconnaissance des articles L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration doit par suite être écarté.

6. En quatrième lieu, aux termes du 2° de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : " La caisse nationale des allocations familiales () a pour rôle : / () 2° De gérer un fonds d'action sanitaire et sociale dans le cadre d'un programme fixé par arrêté ministériel () ". Aux termes de l'article L. 263-1 du même code : " Les caisses d'allocations familiales exercent une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants et des familles de ceux-ci dans le cadre du programme mentionné au 2° de l'article L. 223-1 ". Aux termes de l'article R. 262-8 de ce code, applicable à l'action sociale des caisses d'allocations familiales en vertu de l'article R. 263-2 du même code : " Les caisses () peuvent accorder des prêts ou des subventions à des œuvres ou institutions sanitaires et sociales qui rentrent dans les catégories définies par les programmes () ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales, pris pour l'application des dispositions précitées des articles L. 223-1 et L. 263-1 : " Les caisses mènent une action sociale territorialisée et partenariale () Elles veillent à une répartition territoriale équilibrée des équipements et des services et à la qualité de l'offre en ce domaine, à la coordination avec les autres dispositifs locaux et à l'adaptation de leurs actions à l'évolution des besoins sur leur territoire d'intervention.() ". En vertu de l'article 5 du même arrêté, les caisses d'allocations familiales interviennent notamment " par le soutien à des services et équipements sociaux () ".

7. Afin de faciliter l'accès des familles, notamment les plus modestes, aux services de garde d'enfants, la caisse nationale des allocations familiales a, dans le cadre de sa mission d'action sanitaire et sociale, mis en place une subvention au fonctionnement des établissements et services d'accueil de jeunes enfants, dénommée " prestation de service unique " (PSU), dont les conditions d'octroi ont été définies, en dernier lieu, par une lettre-circulaire du 5 juin 2019. Cette subvention est versée par les caisses d'allocations familiales, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, aux personnes morales de droit public ou privé qui assurent la gestion de tels établissements ou services, ont conclu avec les caisses une " convention d'objectifs et de financement " et respectent les conditions, notamment de tarification de leurs prestations, fixées par la lettre-circulaire. Elle est calculée sur la base du coût de revient horaire des prestations effectivement offertes, dans la limite d'un plafond fixé par la caisse nationale, après déduction des participations des familles. Elle est versée par acomptes selon la périodicité prévue par la convention et fait l'objet d'un ajustement sur la base des pièces justificatives présentées au cours de l'année suivante.

8. La PSU, qui est versée, sous réserve du pouvoir d'appréciation des caisses d'allocations familiales, à des personnes morales assurant l'accueil de jeunes enfants et dont l'objet est d'aider à la couverture de leurs coûts de fonctionnement, ne constitue pas, même si son montant dépend des services rendus aux enfants et des ressources dont disposent leurs parents, un droit conféré par les législations et réglementations de sécurité sociale mais une subvention. Par suite, il appartient à la caisse d'allocations familiales de décider d'attribuer ou non la subvention dans la limite de ses ressources budgétaires en tenant compte de l'intérêt et de la qualité du projet d'établissement sur le plan éducatif et social ainsi que de l'intérêt des autres projets pour lesquels la même subvention a été sollicitée.

9. Aux termes de la lettre-circulaire n° 2014-009 référencée dans la convention signée par la caisse d'allocations familiales des Yvelines " Des majorations sont possibles dans certains cas, mais les familles doivent obligatoirement en être informées () Des prestations annexes facturées aux familles sont possibles si elles sont ponctuelles et laissées au libre choix des familles (facultatives). Ces prestations ne doivent pas contrevenir aux principes généraux de la Psu (universalité, accessibilité à tous, mixité sociale) () Tout autre type de majoration demandée par le gestionnaire (par exemple caution ) ne doivent pas être encouragées. Dès lors, si elles sont pratiquées, ces majorations doivent être inscrites au compte 70 641 et sont déduites du calcul de la Psu () Les cotisations annuelles frais d'adhésion, frais de dossier et majorations pour prestations annexes lorsqu'elles ont un caractère ponctuel s'enregistrent au compte 70 642, et, à ce titre, ne sont pas déduites lors du calcul de la Psu. Toutes les autres majorations doivent être inscrites au compte 70 641 de façon à être déduites lors du calcul de la Psu ". La lettre-circulaire n° 2019-005 a confirmé que ces cautions doivent être considérées comme des majorations devant être inscrites au compte 70 641 afin d'être déduites du calcul de la Psu. Par suite, la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines a légalement pu déduire cette caution lors du calcul de la Psu, sans au demeurant méconnaître les règles comptables. À cet égard, sont sans incidence les circonstances que la caution demandée aux familles serait une caution encaissée mais restituée aux familles et donc ne serait pas une majoration, lesquelles seraient informées de l'existence de cette caution, représentant un mois de prestation, dépourvue d'effet discriminatoire.

10. En dernier lieu, à supposer même que la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines, en signant la convention d'objectifs et de financement pour la période courant du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022, aurait implicitement admis que la société Mes Premiers Pas puisse demander aux familles une caution équivalant à un mois de prestations, cette seule circonstance ne saurait être regardée comme susceptible de remettre en cause la qualification de majoration devant être déduite lors du calcul de la Psu. En outre, cette signature ne saurait davantage être présentée comme une acceptation par la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines que les jours fériés ne soient pas déduits dans le calcul de la mensualisation du contrat d'accueil. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 23 juin 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales des Yvelines a mis à la charge de la société Mes Premiers Pas un indu au titre d'un trop-perçu de prestation de service unique, et de la décision portant rejet de son recours gracieux, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Mes Premiers Pas demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Mes Premiers pas une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Mes Premiers Pas est rejetée.

Article 2 : La société Mes Premiers Pas versera à la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Mes Premiers Pas et à la caisse d'allocations familiales du département des Yvelines.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2024.

Le magistrat désigné,

signé

P. Fraisseix

La greffière,

signé

B. Dalla Guarda

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.