Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2503394

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 28 février 2025, le 18 mars 2025 et le 21 mars 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Paprec Energies France, représentée par Me Braud, demande à la juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d'annuler la procédure de publicité et de mise en concurrence lancée par le syndicat mixte Azur en vue de la passation d'un contrat de concession de service public pour l'exploitation d'une unité de valorisation énergétique des déchets, ensemble la décision du 17 février 2025 par laquelle le syndicat mixte Azur a rejeté son offre ;

2°) de mettre à la charge du syndicat mixte Azur la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son offre est régulière ;

- la procédure est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L 3124-5 du Code de la commande publique, en ce qu'elle n'a pas permis la sélection de l'offre présentant le meilleur avantage économique global ;

- la notation des offres est irrégulière dès lors qu'elle a abouti à la neutralisation du critère prix ;

- la procédure de mise en concurrence est irrégulière dès lors que les offres ont été manifestement dénaturées par le syndicat mixte Azur, s'agissant notamment des sous-critères 1.b " niveau des performances environnementales garanties et justifications associées aux performances environnementales " et 1.c " niveau des performances de fonctionnement garanties et justifications associées aux performances de fonctionnement ".

Par des mémoires en défense enregistrés le 13 mars 2025 et le 20 mars 2025 le syndicat mixte Azur, représenté par Me Perois, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Paprec Energies France sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête de la SAS Paprec Energies France est irrecevable dès lors que son offre, qui méconnaît les dispositions de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation, est irrégulière ;

- la procédure n'est pas irrégulière dès lors qu'elle a permis la sélection de l'offre économiquement la plus avantageuse, l'autorité concédante ayant rempli son obligation d'information et ayant défini son besoin conformément aux dispositions de l'article L. 3111-1 du code de la commande publique ;

- le critère prix a été pris en compte dans la notation des offres conformément à l'article 8.2 du règlement de consultation ;

- l'offre de la requérante n'a pas été dénaturée lors de l'analyse des offres ;

- la procédure ne saurait être annulée dans son intégralité dès lors que les irrégularités alléguées par la société requérante sont exclusivement relatives à la phase d'examen des offres.

Par des mémoires en intervention, enregistrés le 15 mars 2025 et le 21 mars 2025, la SAS Suez RV Energie, représentée par Me Bejot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Paprec Energies France sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure organisée par le syndicat mixte Azur n'est pas irrégulière dès lors que le besoin a été défini conformément aux dispositions de l'article L. 3111-1 du code de la commande publique et que l'obligation d'information a été respectée ;

- la méthode de notation retenue par le syndicat mixte Azur n'a pas abouti à la neutralisation du critère prix ni à la dénaturation de l'offre présentée par la société requérante ;

- la requête est irrecevable dès lors qu'aucun manquement établi n'est susceptible d'avoir lésé la société requérante au sens des dispositions de l'article L. 551-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Cordary, première conseillère, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les requêtes en référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 18 mars à 14 heures, tenue en présence de Mme Soulier, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Cordary, juge des référés ;

- les observations de Me Braud, représentant la SAS Paprec Energies France, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures par les mêmes moyens ; il insiste sur ce qu'il existe une rupture d'égalité de traitement entre les sociétés soumissionnaires dès lors que la SAS Suez RV Energie, en sa qualité de société titulaire sortante, était tenue d'assurer le risque encouru en raison des travaux d'investissement à réaliser dans la fosse d'ordures ménagères ; il insiste sur ce que les informations produites à cet égard sont insuffisantes ;

- les observations de Me Perois, représentant le syndicat mixte Azur, qui conclut au rejet de la requête en reprenant l'argumentaire de son mémoire en défense et en insistant sur ce que toute la documentation a été produite et qu'aucune rupture d'égalité de traitement ne peut être démontrée, et que, au surplus, la société requérante n'établit pas que ses intérêts aient été lésés ;

- et les observations de Me Bejot, représentant la SAS Suez RV Energie, qui conclut au rejet de la requête en reprenant l'argumentaire de son mémoire en intervention, et insiste sur ce que l'autorité concédante a produit l'information qu'elle était tenue de donner dans le cadre d'une concession ; il précise également que l'ensemble des moyens soulevés, qui manquent en faits, sont en tout état de cause inopérants.

La clôture d'instruction a été fixée au vendredi 21 mars à midi.

Un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2025, a été produit pour le syndicat mixte Azur, et communiqué. Il reprend les écritures et les arguments de la plaidoirie de Me Perois à l'audience.

Un mémoire en intervention, enregistré le 21 mars à 11h04, a été produit pour la SAS Suez RV Energie, et communiqué. Il reprend les écritures et les arguments de la plaidoirie de Me Béjot à l'audience.

Un mémoire, enregistré le 21 mars 2025 à 11h25, a été produit pour la SAS Paprec Energies France, et communiqué. Il reprend les écritures et les arguments de la plaidoirie de Me Braud à l'audience.

Une note en délibéré a été enregistrée pour le syndicat mixte Azur, le 24 mars, à 11h13, soit postérieurement à la clôture d'instruction. Elle n'a pas été communiquée.

Des notes en délibéré ont été enregistrées pour la SAS Suez RV Energie, le 24 mars à 19h32 et le 26 mars à 11h21, soit postérieurement à la clôture d'instruction. Elles n'ont pas été communiquées.

Une note en délibéré a été enregistrée pour la SAS Paprec Energies France, le 25 mars à 12h01, soit postérieurement à la clôture d'instruction. Elle n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat mixte Azur a organisé, sous la forme d'un avis d'appel public à la concurrence lancé le 16 février 2024, une procédure de consultation en vue de la passation d'un contrat de concession de service public pour l'exploitation du centre de valorisation énergétique (CVE) situé sur le territoire de la commune d'Argenteuil. La SAS Paprec Energies France a été informée, par courrier du 17 février 2025, du rejet de son offre, le contrat ayant été attribué à la SAS Suez RV Energie, actuel titulaire du contrat de concession. Par courrier du 26 février 2025, le syndicat mixte Azur a communiqué à la SAS Paprec Energies France les précisions supplémentaires qu'elle avait sollicitées. Par la présente requête, la SAS Paprec Energies France demande à la juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, d'annuler la procédure de publicité et de mise en concurrence en litige.

Sur l'intervention volontaire de la SAS Suez RV Energie :

2. Eu égard à l'objet de la requête de la SAS Paprec Energies France, la SAS Suez RV Energie, société attributaire, a intérêt à agir dans la présente instance. Par suite, il y a lieu d'admettre son intervention au soutien du syndicat mixte Azur.

Sur le cadre du litige :

3. Aux termes de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique (). Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ". Selon l'article L. 551-2 du même code : " I.- Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l'exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s'il estime, en considération de l'ensemble des intérêts susceptibles d'être lésés et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations () ". Aux termes de son article L. 551-3 : " Le président du tribunal administratif ou son délégué statue en premier et dernier ressort en la forme des référés ". Enfin, l'article L. 551-10 du code de justice administrative dispose que : " Les personnes habilitées à engager les recours prévus aux articles L. 551-1 et L. 551-5 sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par le manquement invoqué () ".

4. Il appartient au juge administratif, saisi en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l'administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d'être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l'opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent.

Sur les manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence :

En ce qui concerne l'impossibilité de sélectionner l'offre présentant le meilleur avantage économique global :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3111-1 du code de la commande publique : " La nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale. ".

6. Les concessions sont soumises aux principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, qui sont des principes généraux du droit de la commande publique. Pour assurer le respect de ces principes, la personne publique doit apporter aux candidats à l'attribution d'une concession, avant le dépôt de leurs offres, une information suffisante sur la nature et l'étendue des besoins à satisfaire. Il lui appartient à ce titre d'indiquer aux candidats les caractéristiques essentielles de la concession et le type d'investissements attendus ainsi que les critères de sélection des offres. S'il est loisible à l'autorité concédante d'indiquer précisément aux candidats l'étendue et le détail des investissements qu'elle souhaite les voir réaliser, elle n'est pas tenue de le faire à peine d'irrégularité de la procédure. Il lui est en effet possible, après avoir défini les caractéristiques essentielles de la concession, de laisser les candidats définir eux-mêmes leur programme d'investissement, sous réserve qu'elle leur ait donné des éléments d'information suffisants sur la nécessité de prévoir des investissements, sur leur nature et leur consistance et sur le rôle qu'ils auront parmi les critères de sélection des offres.

7. En l'espèce, la SAS Paprec Energies France soutient que les informations apportées par l'autorité concédante sur les travaux à réaliser sur la fosse de réception des ordures ménagères étaient insuffisantes pour lui permettre de dimensionner son offre et de chiffrer le risque pris, ce qui a fait naître une rupture d'égalité avec la société exploitante également candidate. Toutefois, il résulte de l'instruction que les informations mentionnées dans le document de consultation des entreprises, notamment le rapport d'inspection de la direction régionale interdépartementale de l'environnement, de l'aménagement et des transports d'Ile-de-France (DRIEAT) qui a fait suite à l'explosion survenue le 23 juin 2022 dans les locaux des vestiaires des entreprises extérieures attenant à l'usine et a conclu à l'absence de suite à donner, le document " programme de travaux " qui a listé les travaux d'investissements à prévoir, a mentionné " la réfection du fond de la fosse ordures ménagères " et a apporté des précisions sur les attendus du concessionnaire, et, enfin, le document intitulé " notice APD indB " qui a proposé une méthodologie pour les travaux de reprise à prévoir sur " la fosse de réception des ordures ménagères pour en garantir l'étanchéité ", ont apporté des informations précises et explicites sur le besoin de l'autorité concédantes quant aux travaux de réfection à réaliser sur ladite fosse. Dans ces conditions, alors au demeurant qu'il résulte de l'instruction que les deux sociétés candidates ont, sur ce point, présenté une offre d'un montant proche, de l'ordre de 3 millions d'euros, la SAS Paprec Energies France n'est pas fondée à soutenir que l'information donnée par l'autorité concédante sur la nature et l'étendue de ses besoins a été insuffisante, ni qu'elle a été à l'origine d'une rupture d'égalité de traitement entre les sociétés candidates. Sont à cet égard sans incidence les circonstances qu'un rapport technique établi par la société titulaire du 16 janvier 2023 ait mentionné une " croissance des polluants " en juin 2021 et qu'un piézomètre ait été défaillant. Au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que la société requérante a été lésée par le manquement allégué, alors qu'elle a obtenu la note maximale en application du sous-critère " coût total ", et qu'elle ne démontre pas que les travaux d'étanchéité de la fosse qu'elle a proposés auraient conduit l'autorité concédante à dégradé la note qu'elle a obtenue en application du critère n° 5 " niveau des engagements juridiques " ni qu'ils seraient à l'origine des 4,4 points d'écart sur ce critère avec la société retenue à l'issue de la procédure.

En ce qui concerne la méthode de notation :

8. Aux termes de l'article L. 3124-5 du code de la commande publique : " Le contrat de concession est attribué au soumissionnaire qui a présenté la meilleure offre au regard de l'avantage économique global pour l'autorité concédante sur la base de plusieurs critères objectifs, précis et liés à l'objet du contrat de concession ou à ses conditions d'exécution. () ".

9. Le pouvoir adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu'il a définis et rendus publics. Il peut ainsi déterminer tant les éléments d'appréciation pris en compte pour l'élaboration de la note des critères que les modalités de détermination de cette note par combinaison de ces éléments d'appréciation. Une méthode de notation est toutefois entachée d'irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, les éléments d'appréciation pris en compte pour noter les critères de sélection des offres sont dépourvus de tout lien avec les critères dont ils permettent l'évaluation ou si les modalités de détermination de la note des critères de sélection par combinaison de ces éléments sont, par elles-mêmes, de nature à priver de leur portée ces critères ou à neutraliser leur pondération et sont, de ce fait, susceptibles de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou, au regard de l'ensemble des critères pondérés, à ce que l'offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie. Il en va ainsi alors même que le pouvoir adjudicateur, qui n'y est pas tenu, aurait rendu publique, dans l'avis d'appel à concurrence ou les documents de la consultation, une telle méthode de notation.

10. Il résulte de l'instruction, notamment de l'article 8.2 du règlement de la consultation qui précise les critères financiers, que la note obtenue pour le sous-critère 4 " coût global " portant sur le coût global était pondéré à concurrence de 25 %.

11. D'une part, si la société requérante soutient que l'écart de note de 1,08 qu'elle aurait obtenu pour ce critère n'est pas cohérent avec la différence de prix global entre sa proposition et celle de l'autre société soumissionnaire, il résulte de l'instruction qu'en suivant la méthodologie exposée au point 10 ci-dessus, et en pondérant à hauteur de 25 % la note obtenue pour le sous-critère 4 " coût global ", la société requérante obtient la note maximale, et un écart de 2.7 points, et non 1,08 point comme elle l'allègue, par rapport à la note de la société candidate attributaire, en cohérence avec l'écart de prix observé entre le coût global des offres respectives présentées par les deux sociétés soumissionnaires. D'autre part, il résulte de l'instruction que la méthode de notation retenue, au demeurant classique, ne désavantage pas la société requérante, ce qu'elle ne conteste d'ailleurs pas. Enfin, si la SAS Paprec Energies France soutient que le pouvoir adjudicateur s'est borné à " contrôler la production des justifications produits par les soumissionnaires sans apprécier les garanties et engagements souscrits " pour évaluer les sous-critères 1a, 1b et 1c du critère des performances garanties, elle ne l'établit en se bornant à souligner que le document de synthèse d'analyse des offres mentionne des justificatifs insuffisants, alors même que ce dernier souligne au contraire explicitement, concernant l'offre de la SAS Paprec Energies France, que " au global, l'offre présente des performances conformes aux attentes, voire supérieures au niveau attendu pour la performance énergétique ". Dans ces conditions, la notation retenue, qui, contrairement à ce que soutient la société requérante, n'avait ni pour objet ni pour effet de neutraliser des sous-critères du jugement des offres, n'a ni méconnu les principes fondamentaux de la commande publique, ni privé de portée des critères ou sous-critères de jugement de l'offre.

En ce qui concerne la dénaturation de l'offre de la société requérante :

13. Il n'appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d'un contrat, de se prononcer sur l'appréciation portée sur la valeur d'une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu'il est saisi d'un moyen en ce sens, de vérifier que le pouvoir adjudicateur n'a pas dénaturé le contenu d'une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l'attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d'égalité de traitement des candidats.

14. D'une part, si la SAS Paprec Energies France soutient que son offre a été dénaturée dès lors que le pouvoir adjudicateur n'a pas pris en considération les éléments qu'elle apportait en application du sous-critère 1b portant sur le " niveau des performances environnementales garanties et justifications associées aux performances environnementales ", alors qu'elle présentait, dans son offre, des rejets atmosphériques de NOx à hauteur de 40 %, il résulte au contraire de l'instruction, notamment du courrier de synthèse de l'autorité concédante, que cette dernière a relevé que la SAS Paprec Energies France " s'engage sur des performances environnementales répondant aux attentes du syndicat, avec une plus-value sur les rejets atmosphériques de NOx ". En outre, si la SAS Paprec Energies France soutient que les justificatifs demandés n'apportaient aucune garantie supplémentaire compte tenu des engagements largement supérieurs qu'elle avait pris en termes notamment de rejets atmosphériques de NOx, il n'appartient pas au juge du référé précontractuel de se prononcer sur la nature des justificatifs demandés par le pouvoir adjudicateur.

15. D'autre part, la société requérante conteste l'appréciation portée sur son offre, s'agissant du sous-critère 1c portant sur le " niveau des performances de fonctionnement garanties et justifications associées aux performances de fonctionnement " et pour lequel l'autorité concédante a relevé que " l'offre ne justifie pas les performances de combustion, ce qui est une lacune de l'offre ". Toutefois, si la société requérante soutient avoir " proposé de nombreux engagements en la matière ", outre qu'il ne résulte pas de l'instruction que cette évaluation de son offre serait fondée sur une erreur matérielle, il n'appartient pas au juge des référés précontractuels de substituer sa propre appréciation à celle du pouvoir adjudicateur. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'offre de la société requérante aurait été dénaturée s'agissant des sous-critères 1b et 1c susmentionnés.

16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les conclusions de la SAS Paprec Energies France tendant à l'annulation de la procédure de publicité et de mise en concurrence en vue de la passation du contrat de concession de service public en litige doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la SAS Paprec Energies France et de la SAS Suez RV Energie présentées au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Paprec Energies France la somme de 1 000 euros à verser au syndicat mixte Azur sur le même fondement.

O R D O N N E :

Article 1er : L'intervention volontaire de la SAS Suez RV Energie est admise.

Article 2 : La requête de la SAS Paprec Energies France est rejetée.

Article 3 : La SAS Paprec Energies France versera la somme de 1 000 euros au syndicat mixte Azur au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par action simplifiée Paprec Energies France, au Syndicat mixte Azur et à la société par actions simplifiées Suez RV Energie.

Fait à Cergy, le 27 mars 2025

La juge des référés,

signé

C. Cordary

La République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.2